URBS.NET. ISSN 15.759.415  

AÑO II. Nº 9

                              URBS. NET
                                    LA REVISTA 

                                                                            Octubre - Noviembre, 2001

                                            Urbs. net / La Revista 
                                  Director: Enrique Sánchez Goyanes

                                            Consejo Asesor

   Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. 
   Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. 
   Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
   Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares. 
   Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
   Miguel Corchero Pérez, Abogado urbanista (Cáceres).
   Ana Mª Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. 
   Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
   Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
   Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. 
   Fernando García Rubio, Consejero Técnico del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. 
   José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. 
   Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. 
   Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. 
   Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. 
   Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. 
   Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). 
   Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
   José María Requena Laviña, Abogado.
   Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. 
   Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. 
   Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. 
   Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. 
   José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. 

   ÍNDICE DEL NÚMERO

   DOCTRINA

    El planeamiento urbanístico como técnica de protección del Patrimonio Histórico y Cultural, por Miguel Corchero Pérez.

   CURSOS

   Jornadas sobre Urbanismo de la Fundación Justicia en el Mundo de la Unión Internacional de Magistrados: Alicante, 26 y 27 de noviembre de 2001

El planeamiento urbanístico como técnica de protección del Patrimonio Histórico y Cultural

MIGUEL CORCHERO
Abogado Urbanista
Secretario-Interventor de Administración Local

SUMARIO:

Primera Parte
La protección del Patrimonio Histórico y Cultural

LAS LEGISLACIONES AUTONOMICAS DE PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL

1.	Caracteres generales
2.	Fines y medios
3.	Bienes integrantes del Patrimonio Histórico y Cultural
4.	Los Bienes de Interés Cultural.

Segunda Parte
Derecho del Patrimonio Histórico y Cultural / Derecho de los Bienes Culturales

EL PLAN ESPECIAL DE PROTECCION DE LOS CONJUNTOS HISTORICOS

1.	Conjuntos Históricos
2.	Estatuto jurídico del propietario
3.	Planeamiento protector
4.	Obligatoriedad
5.	Naturaleza
5.1	La cuestión de los Planes Autónomos
5.2	Planes Especiales y Planeamiento General
6.	Instrumentos de planeamiento
7.	Contenido
7.1	Usos públicos
7.2	Areas de rehabilitación integrada
7.3	Criterios de conservación
7.4	Estructura urbana y arquitectónica
7.5	Catálogo de elementos unitarios
8.	Autorización de obras

Tercera Parte
Derecho Urbanístico

LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO Y CULTURAL EN LA LEY DE URBANISMO DE CASTILLA Y LEÓN

1.	Actividad urbanística pública. Objetivos
2.	Régimen del suelo
3.	Planeamiento urbanístico
4.	Medidas de fomento de la edificación, conservación y rehabilitación
5.	Infracciones urbanísticas

I.	LAS LEGISLACIONES AUTONOMICAS DE PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL

1.	Caracteres generales

	Las legislaciones autonómicas de Patrimonio Histórico y Cultural destacan por los siguientes caracteres generales:

a)	np1034 I.	concepto amplio del de Patrimonio Histórico y Cultural,
b)	np1034 I.	regulación de la Administración Autonómica Cultural y de sus competencias,
c)	np1034 I.	establecimiento de distintas categorías de bienes históricos y culturales (p.ej.,los Declarados de Interés Cultural y los Inventariados),
d)	np1034 I.	determinación de un régimen general de protección, conservación y mejora aplicable a todos los bienes y de regímenes especiales de los bienes inmuebles y muebles,
e)	np1034 I.	tratamiento sistemáticamente diferenciado del Patrimonio Arqueológico, de los Museos, del Patrimonio documental y del Patrimonio Bibliográfico,
f)	np1034 I.	actividad administrativa de fomento mediante la concesión de ayudas, subvenciones y financiación.

2.	Fines y medios

La finalidad establecida  puede estructurarse en los tres bloques siguientes:

1º) Protección, conservación y engrandecimiento;
2º) Difusión y estímulo, y
3º) Investigación y transmisión a las generaciones venideras.

Además, deben incluirse dentro de su objeto el disfrute por los ciudadanos y el patrimonio cultural como factor de desarrollo.

2.1	La protección, conservación y engrandecimiento del Patrimonio Histórico y Cultural

Entre las medidas de protección, conservación y mejora de los bienes del Patrimonio Histórico y Cultural, se contemplan como más relevantes las siguientes:

·	se regulan técnicas jurídicas de fiscalización de los deberes de conservación cultural como el requerimiento y la ejecución forzosa así como el poder de inspección y su alcance cuando incide en el domicilio de los ciudadanos y el control del tráfico jurídico-privado del comercio en bienes integrantes del Patrimonio Histórico y Cultural,
se otorga una especial importancia al impacto ambiental y al planeamiento urbanístico en todo aquello en que pueda afectar al Patrimonio,
se determinan las bases para las intervenciones en inmuebles, la delimitación de los entornos de afección así como los parámetros físicos y ambientales a tener en cuenta,
en cuanto a los Conjuntos Históricos se fijan obligaciones de planeamiento y contenidos del mismo que desplieguen una eficacia real sobre la protección, conservación y mejora de las ciudades históricas para un desarrollo coherente de las mismas procurando con ello su adaptación armónica a la vida contemporánea sin olvidar la participación especializada de los diferentes profesionales implicados.

2.2	 La difusión y estímulo del Patrimonio Histórico y Cultural

La difusión y estímulo se desarrolla en ejecución de su actividad administrativa de fomento en los siguientes términos:

·	se promoverá ayudas, dentro de las previsiones presupuestarias, para la investigación, documentación, conservación, recuperación, restauración, difusión e incentivo de la creatividad artística de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico y Cultural, que se concederán de acuerdo con los criterios de publicidad, concurrencia y objetividad,
se propiciará la participación de entidades privadas y de particulares en la financiación de actuaciones,
se promoverá mediante las adecuadas campañas públicas de divulgación y formación la protección y fomento del Patrimonio Histórico y Cultural,
se promoverá el acceso al crédito oficial para la financiación de obras de conservación, mantenimiento, rehabilitación y excavaciones realizadas para los Bienes de Interés Cultural,
se concederá ayudas o subvenciones a las entidades locales afectadas por la obligación de elabora planes especiales de protección mediante la firma de los convenios oportunos, en los que se definirán los términos de cofinanciación con dichas entidades,
-	f)	np1034 I.	se podrá ceder el uso y explotación de inmuebles protegidos a las personas y entidades que se comprometan a su restauración y mantenimiento, dando prioridad en dicha cesión a las Corporaciones locales interesadas.

2.3	 La investigación y transmisión del Patrimonio Histórico y Cultural

En cuanto a la investigación, con carácter general, se promoverán ayudas para su fomento. Y por lo que respecta a su transmisión a las futuras generaciones es una de las finalidades que se concreta a lo largo de las distintas leyes con el objeto de preservar la tradición histórica de la Comunidad y su pasado cultural, servir de incentivo a la creatividad y situar a los ciudadanos ante sus raíces culturales.

2.4	 El disfrute por los ciudadanos del Patrimonio Histórico y Cultural

Consecuentemente, se pretende conservar y difundir la riqueza histórica y cultural para su disfrute por la colectividad garantizando su enriquecimiento y facilitando su estudio. La regulación de los bienes culturales tiene por finalidad no solo su conservación, sino también su enriquecimiento para que sea disfrutado por parte de los ciudadanos. Enriquecer el patrimonio ha de entenderse también, y fundamentalmente, como una función cualitativa, que no consiste en otra cosa que en rendir accesibles los bienes del patrimonio cultural al goce y disfrute de la generación actual para que pueda apreciar los valores culturales de las generaciones anteriores y servirse dinámicamente de ellos en su vida cultural. Solo en la medida en que los ciudadanos accedan al Patrimonio Cultural podrá éste ser instrumento de promoción cultural. El valor cultural que caracteriza a este tipo de bienes solo será efectivo en la medida en que de ellos pueda gozar la colectividad. De ahí, la relevancia que adquieren las políticas de promoción cultural de los poderes públicos, llegándose a hablar del derecho al patrimonio cultural como derecho fundamental.

	Así, se regula como obligaciones de los propietarios, poseedores y demás titulares de bienes declarados, inventariados o registrados: la de permitir el acceso a los investigadores y la de facilitar la visita pública a los mismos.

2.5	 El Patrimonio Cultural como factor de desarrollo integral

El patrimonio cultural ha de tener también por finalidad la de servir como factor de desarrollo integral, adquiriendo un valor de recurso social, económico y cultural.

La importancia de dicho patrimonio como instrumento de desarrollo es destacada por la Leyes autonómicas de Turismo. Se parte de que uno de los vectores en los que debe basarse el desarrollo actual del turismo es la protección y aprovechamiento del patrimonio natural e histórico artístico. Así, podemos apreciar que tienen en cuenta los bienes culturales, al menos, en los siguientes supuestos:

·	como objeto de la ley,
como fin de la ley,
como principio y criterio de actuación administrativa,
como obligación de las empresas turísticas,
como obligación del usuario turístico y
como desarrollo sostenible del turismo.

En 1995, E. ALVARADO CORRALES afirmaba que los recursos culturales y patrimoniales constituyen o pueden constituir un atractivo de primer orden frente a las nuevas demandas turísticas, pero además favorecen su mantenimiento, conservación y reconocimiento por parte de la población de estas zonas interiores. Este reconocimiento y apreciación de valores termina siendo un elemento de identidad y de autoestima de la propia cultura. Contempla como recursos turísticos fundamentales: la arquitectura popular, los conjuntos arquitectónicos, el patrimonio histórico artístico, las fiestas, la artesanía y los museos.

3.	Bienes Integrantes del Patrimonio Histórico y Cultural

Constituyen el Patrimonio Histórico y Cultural todos los bienes tanto materiales como intangibles que, por poseer un interés artístico, histórico, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, etnológico, científico, técnico, documental y bibliográfico, sean merecedores de una protección y una defensa especiales. También forman parte del mismo los yacimientos y zonas arqueológicas, los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico, los conjuntos urbanos y elementos de la arquitectura industrial así como la rural o popular y las formas de vida y su lenguaje que sean de interés para la Comunidad Autónoma

Lo primero que se observa es la utilización de distinta terminología para referirse al mismo concepto. La Constitución española de 1978 habla de “Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico”. La Ley estatal de 1985 se titula de “Patrimonio Histórico”. Las Leyes autonómicas han utilizado distintas denominaciones “Patrimonio Histórico”, “Patrimonio Histórico-Artístico” y “Patrimonio Cultural”. La Ley utiliza una terminología novedosa “Patrimonio Histórico y Cultural”, en la que se conjugan los dos términos más representativos. Una crítica a la terminología utilizada por la ley estatal (patrimonio histórico) puede verse en J.L. ALVAREZ ALVAREZ, Estudios sobre el patrimonio histórico , Madrid, 1989, págs. 91 y ss y en J. PRIETO DE PEDRO, Concepto y otros..., ob.cit., págs. 1563 y ss ). Interesantes al respecto, J.M. ABAD LICERAS, Urbanismo y Patrimonio Histórico, Madrid, 2000, pág. 16; L. POMED, “El patrimonio cultural factor de desarrollo local: los parques culturales”, en J. TUDELA ARANDA, Regimen jurídico de los recursos turísticos, Zaragoza, 1999, págs. 240-241.

¿ En qué sentido se emplea el término “Patrimonio”?. Dos posiciones se han mantenido.

Una primera, que niega significación jurídica al concepto de patrimonio. La expresión “Patrimonio”, referido a los bienes dotados de valor cultural, tan solo tiene un significado metajurídico. Tal expresión no está utilizada en sentido técnico jurídico, sino en sentido genérico, para referirse a la riqueza cultural de un país en cuanto valores inmateriales inherentes a determinados objetos (M. R. ALONSO IBAÑEZ, El Patrimonio Histórico. Destino público y valor cultural, Madrid, 1992, págs. 124 y 125). También se ha indicado que “el concepto de patrimonio es emblemático y no es usado more privatum, ya que el artículo 46 de la Constitución lo refiere a “cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad”, y en el texto de la Ley no se encuentran otras remisiones a fenómenos de pertenencia que la declaración de demanialidad de los bienes arqueológicos descubiertos” (M. BASSOLS COMA, “ El patrimonio histórico español: Aspectos de su régimen jurídico”, RAP, 114, 1987, pág. 96).

En cambio, C. BARRERO RODRIGUEZ considera que el término “patrimonio” en el artículo 46 de la Constitución asume un significado propio con relación a un conjunto de bienes que, dadas sus propias características intrínsecas, demandan una regulación jurídica específica en garantía del derecho que a su conservación y disfrute ostenta la entera colectividad (C. BARRERO RODRIGUEZ, La ordenación jurídica del Patrimonio Histórico, Madrid, 1990, pág. 156).

¿ En qué sentido lo emplean las distintas Ley autonómicas?. Con patrimonio en sentido técnico se hace referencia a una agrupación de bienes de carácter económico. Se emplea en relación a una agrupación de bienes cuyo sustrato común hace referencia a valores culturales. Por ello, suscribimos la opinión que considera equivalente desde el punto de vista jurídico la expresión “Patrimonio Histórico y Cultural” y “bienes integrantes del Patrimonio Histórico y Cultural”.

La enumeración de los bienes que integran el Patrimonio Histórico y Cultural destaca por su amplitud . Es objeto de protección tanto de bienes materiales como inmateriales, bienes muebles e inmuebles. Los intereses merecedores de defensa son todos aquellos que forman parte de nuestra civilización. Como consecuencia de ello la categoría de los bienes culturales constituye una categoría comprensiva de bienes muy heterogéneos, originando serias facultades en cuanto a la determinación de su naturaleza. Tradicionalmente se atendió a la condición pública o privada de los bienes. Sin embargo, actualmente la distinción entre bienes que sean de propiedad privada y bienes que sean de propiedad de las Administraciones Públicas no tiene especiales consecuencias a efectos de su calificación como bien cultural.

Las legislaciones autonómicas consagran un régimen de protección, conservación y mejora de los bienes culturales, con independencia de quien sea el titular de los mismos. Se establecen los mismos deberes para los titulares públicos o privados de los bienes culturales. Como excepción, es preciso señalar lo recogido en algunas leyes para los bienes culturales que sean propiedad de la Comunidad Autónoma o de las Entidades Locales (imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad). No obstante, la Administración ostenta una posición diferente a la de los particulares, en cuanto los poderes públicos fiscalizarán el ejercicio del deber de conservación de los bienes culturales extremeños. Con el objeto de fomentar la fiscalización del deber de conservación (que afecta tanto a la Administración como a los particulares) se establece la acción pública en defensa de tales bienes.

Atendiendo al tipo de interés es preciso hacer referencia a las siguientes clases de bienes culturales:

·	Bienes de Interés Histórico-Artístico: aquellos bienes de singular valor, excepción o representatividad, que tengan relación con la Historia o el Arte de la Humanidad.

Bienes de Interés Arquitectónico: aquellos bienes constituidos por estructuras de asentamientos de particular valor, en cuanto testimonios vivos de la civilización en las varias manifestaciones de la historia urbana.

Bienes de Interés Arqueológico: aquellos bienes muebles e inmuebles de carácter histórico susceptibles de ser estudiados mediante metodología arqueológica.

Bienes de Interés Etnológico: los lugares y los bienes muebles e inmuebles así como las actividades y conocimientos que constituyan formas relevantes de expresión o manifestación de la cultura de origen popular y tradicional extremeña en sus aspectos tanto materiales como intangibles.

Bienes de Interés Cientifico-Técnico: aquellos bienes de singular valor o relevancia desde el punto de vista de la Ciencia o de la Técnica.

Bienes de Interés Documental. Son los siguientes: a) Los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo de carácter público existente en Extremadura, así como por personas privadas, físicas o jurídicas, gestoras de servicios públicos; b) Los documentos con antigüedad superior a los cuarenta años generados, conservados o reunidos en el ejercicio de sus actividades por las entidades e instituciones de carácter público, sindical o religioso y por las entidades, fundaciones y asociaciones culturales y educativas de carácter privado establecidas en la Comunidad Autónoma de Extremadura; c) Los documentos con una antigüedad superior a los cien años generados, conservados o reunidos por cualquier otra entidad o persona física y que se encuentren en la Comunidad Autónoma.

Bienes de Interés Bibliográfico: los fondos y las colecciones bibliográficas y hemerográficas, y las obras literarias, históricas, científicas o artísticas, impresas, manuscritas, fotográficas y magnéticas, de carácter unitario o seriado, en cualquier tipo de soporte e independientemente de la técnica utilizada para su creación o reproducción, de las cuales no conste la existencia de al menos tres ejemplares en bibliotecas o servicios públicos. Y las obras con más de cien años de antigüedad, incluidos los manuscritos, así como los fondos que por alguna circunstancia formen un conjunto unitario, independientemente de la antigüedad de las obras que lo conforman.

4.	Los Bienes de Interés Cultural

4.1	Concepto

Los Bienes de Interés Cultural es la categoría más importante de las tipificadas en la ley, al otorgar la máxima protección. Está integrada por los bienes inmuebles, muebles e intangibles “más relevantes” para la cultura de cada territorio. Según establecen las leyes autonómicas “los bienes más relevantes del Patrimonio Histórico y Cultural deberán ser declarados de interés cultural mediante Decreto a propuesta de la Consejería competente, y serán incluidos en el Registro de Bienes de Interés Cultural”.

¿Qué se entienden por bienes más relevantes?. Pueden definirse como aquellos bienes inmuebles, muebles e intangibles que por singulares y específicas cualidades para el patrimonio cultural extremeño son objeto de un régimen especial de protección, conservación y mejora. Por tanto, ostentan valores notorios y destacados de la cultura.

4.2	Eficacia de la Declaración de Bien de Interés Cultural

Tres posturas pueden referirse:

·	Eficacia constitutiva. La declaración crea ex nihilo una situación jurídica hasta entonces inexistente y no procede de la nueva constatación de un supuesto surgido al mundo jurídico por ministerio de la ley, de donde sigue su carácter constitutivo.
Eficacia declarativa. La Ley ha definido un Patrimonio que se integra por todos los bienes que posean los interese merecedores de protección. Basta reunir ese carácter histórico, artístico, arqueológico para que el bien se encuentre adscrito a este Patrimonio sin ningún acto formal. Tales actos solo son necesarios para incluir el bien dentro de las categoría de especial protección que la propia Ley establece: bienes de interés cultural o inventariados.
Eficacia constitutiva / declarativa. Desde la perspectiva del estatuto jurídico de los bienes tiene carácter constitutivo. Y desde el ángulo, de los propios intereses presentes en los bienes, la declaración se limita a constatar la presencia de tales intereses.

Integran el Patrimonio Cultural todos aquellos bienes que posean alguno de los intereses merecedores de protección y defensa especiales. Por tanto, para ser considerado bien integrante del Patrimonio Cultural basta con ostentar cualesquiera de los intereses culturales, deriva de la propia naturaleza de los bienes. La declaración de interés cultural o la inclusión en el inventario determinan un nivel de protección mayor al otorgarle una categoría legal con unos regímenes específicos. De tal manera que, respecto a cualesquiera bienes que posean los valores descritos, pese a no haber sido objeto de declaración ni inventario se les presume un valor cultural expectante o latente que les hace dignos de otorgarles una protección en garantía de su propia preservación.

4.3	Clasificación de los Bienes de Interés Cultural.

	A los efectos de su declaración como Bienes de Interés Cultural los bienes inmuebles se clasifican en:

a) Monumentos: El edificio y estructura de relevante interés histórico, artístico, etnológico, científico, social o técnico, con inclusión de los muebles, instalaciones y accesorios que expresamente se señalen.

b) Conjuntos Históricos: La agrupación homogénea de construcciones urbanas o rurales que destaque por su interés histórico, artístico, científico, social o técnico que constituyan unidades claramente delimitables por elementos tales como sus calles, plazas, rincones o barrios.

c) Jardín Histórico: El espacio delimitado que sea fruto de la ordenación por el hombre de elementos naturales que pueden incluir estructuras de fábrica y que destacan por sus valores históricos, estéticos, sensoriales o botánicos.

d) Sitios Históricos: El lugar o paraje natural donde se produce una agrupación de bienes inmuebles que forman parte de una unidad coherente por razones históricas, culturales o de la naturaleza vinculadas a acontecimientos, recuerdos del pasado o manifestaciones populares de las raíces culturales de una comunidad que posean valores históricos o técnicos.

e) Zona Arqueológica: Lugar donde existen bienes muebles o inmuebles susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, tanto si se encuentran en la superficie como si se encuentran en el subsuelo o bajo las aguas que discurran dentro del territorio de la Comunidad.

f) Zona Paleontológica: Lugar donde hay vestigios fosilizados o no que constituyan una unidad coherente y con entidad propia.

g) Lugares de Interés Etnológico: Los espacios naturales, construcciones o instalaciones industriales vinculadas a formas de vida, cultura y actividades tradicionales del pueblo extremeño, tales como antiguos almacenes, fábricas, elementos distintivos como chimeneas, silos, puentes, molinos.

h) Parques Arqueológicos: Restos  arqueológicos sometidos a visitas públicas.

i) Espacios de protección arqueológica: Donde se presume la existencia de restos arqueológicos.

·	II.	EL PLAN ESPECIAL DE PROTECCION DE LOS CONJUNTOS HISTORICOS

1.	Los Conjuntos Históricos.

	El Decreto-Ley de 1926 establecía que formaban parte del Tesoro artístico nacional las edificaciones o conjuntos de ellas, sitios y lugares de reconocida y peculiar belleza, cuya protección y conservación sean necesarias para mantener el aspecto típico, artístico y pintoresco característico de España, siempre que así se haya declarado o en lo sucesivo se declare por el ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes. Se atiende a un doble criterio: 1º) una belleza reconocida y peculiar; y 2) un aspecto típico, artístico y pintoresco.

	La Ley de 1933 señalaba que todas las prescripciones referentes a los Monumentos histórico-artísticos son aplicables a los conjuntos urbanos y rústicos –calles, plazas, rincones, barrios, murallas, fortalezas, ruinas- fuera de las poblaciones que por su belleza, importancia monumental o recuerdos históricos, puedan declararse incluidos en la categoría de rincón, plaza, calle, barrio o conjunto histórico-artístico. Los conjuntos son asimilados a los monumentos, por lo que no se tiene un concepto integral del conjunto.

La Ley de 1985 define los Conjuntos Históricos como la agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad. Asimismo es Conjunto Histórico cualquier núcleo individualizado de inmuebles comprendidos en una unidad superior de población que reúna esas mismas características y pueda ser claramente delimitado.

C. BARRERO RODRIGUEZ define los Conjuntos Históricos como aquellos espacios – urbanos o rurales – en todo caso construidos que en su unidad se hacen merecedores de una acción pública de tutela .

La Ley de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura (1999)entiende por Conjuntos Históricos la agrupación homogénea de construcciones urbanas o rurales que destaque por su interés histórico, artístico, científico, social o técnico que constituyan unidades claramente delimitables por elementos tales como sus calles, plazas, rincones o barrios (artículo 6.1 b).

De dicho concepto destacan los siguientes elementos configuradores:

1º) La agrupación puede ser tanto de construcciones urbanas como rurales.

2º) La agrupación debe ser homogénea.

3º) La agrupación debe destacar por  su interés histórico, artístico, científico, social o técnico. Interés que se determinará por su relación con la Historia, el Arte, la Ciencia o la Técnica.

4º) La agrupación de construcciones debe constituir una unidad claramente delimitable por elementos tales como sus calles, plazas, rincones o barrios.
	
5º) Aunque la Ley no lo señale, el valor cultural se propugna del conjunto en su totalidad, independiente del valor individual de los distintos elementos. No se trata de una mera agrupación o acumulación de construcciones. Así, en la mayoría de las leyes autonómicas.

Aragón: Artículo 12.2 (” Conjunto histórico, que es la agrupación continua o dispersa de bienes inmuebles, que es representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura o de su historia, que se constituye en una unidad coherente y delimitable con entidad propia, aunque cada elemento por separado no posea valores relevantes”).

Baleares: Artículo 6.2 (” Conjunto histórico: Agrupación homogénea de construcciones urbanas o rurales, continua o dispersa, que se distingue por su interés histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, histórico-industrial, social, científico o técnico, con coherencia suficiente para constituir una unidad susceptible de delimitación, aunque cada una de las partes individualmente no tenga valor relevante”).

Cataluña: Artículo 7.2.b (“ Conjunto histórico: Agrupación de bienes inmuebles, continua o dispersa, que constituye una unidad coherente y delimitable, con entidad propia, aunque cada uno individualmente no tenga valores relevantes”).

Madrid: Artículo 9.2.b (“ Conjunto Histórico: La agrupación de bienes inmuebles que constituye una unidad coherente o forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana, por su interés o valor expreso o por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad, aunque individualmente no tengan una especial relevancia”).

Valencia: Artículo 26. A. b (“Conjunto Histórico. Es la agrupación de bienes inmuebles, continua o dispersa, claramente delimitable y con entidad cultural propia e independiente del valor de los elementos singulares que la integran”).

Llegados a este punto, debemos preguntarnos ¿ cuál es el elemento esencial o determinante del Conjunto?. A nuestro juicio, el elemento esencial es el elemento cultural que se concreta en el interés histórico, artístico, científico, social o técnico. La agrupación de construcciones destaca no solo como soporte físico del Conjunto sino principalmente por lo que representa para la civilización y para las sucesivas generaciones. De ahí la importancia de recuperar los cascos históricos en la triple vertiente: física, social y cultural, evitando quedar convertidos en una pieza de museo, sin vida y sin contenido funcional.

Por ello se hace imprescindible facilitar la vida a los ciudadanos que viven o desean vivir en los Centros Históricos. Las ciudades y los pueblos declarados no disponen en muchos casos del planeamiento adecuado. Razón por la que la anhelada eficacia y rapidez en la tramitación de los permisos para construir no llega. El ciudadano que va a hacer obra sigue sufriendo tramitaciones largas y repetidas (J. LOPEZ JAEN, “Sobre los Conjuntos Históricos españoles”, Ciudad y Territorio, 57-3, 1990, pág. 333). Así, debe ponerse en duda la validez de la teoría que mantiene que para intervenir en los Centros Históricos es preciso emplear lenguajes históricos, materiales históricos, referencias históricas. En estos momentos, se abre camino la tendencia a considerar positivo la libertad de creación formal a partir de algunas condiciones de composición de fachadas. Con especial acierto se afirma que “el estímulo a la creación arquitectónica parece un camino más fructífero que el fomento de un falso escenario basado en la utilización de elementos históricos de manera decorativa y contraria a las propias reglas de la arquitectura de todos los tiempos” (M.I. NAVARRO SEGURA, “La validez de una política..., ob. cit., pág. 56). La opinión mayoritaria se inclina por la necesidad de superar una concepción conservacionista de los centros históricos, que ha tendido a aislar estos núcleos de su contexto urbano y a impedir su renovación con nefastas consecuencias de deterioro físico y degradación socioeconómica, reclamando un marco jurídico que sirva a políticas más flexibles y que permita combinar la conservación de la ciudad histórica con su rehabilitación cultural, funcional y económica (J. VICENTE DOMINGO, ob. cit., pág. 153-154).

2.	Estatuto jurídico del propietario

La legislación cultural impone una serie de limitaciones a las facultades de los propietarios. Las relaciones entre esta normativa protectora y el derecho de propiedad privada deben ser lo más equilibradas posibles. 

·	Protección, conservación y mejora
·	Sujetos obligados
Fiscalización
Potestades administrativas.
·	a)	tabrequerimiento y ejecución forzosa
b)	tabinspección y acceso a los bienes
c)	tabexpropiación
·	Acceso y visita pública
Los derechos de tanteo y retracto 
Inseparabilidad 
·	Régimen de las intervenciones en los inmuebles
·	Autorización de las intervenciones
·	Proyectos de intervención
Criterios de intervención en inmuebles
Suspensión de intervenciones
·	Licencias
Supuestos de ruina

3.	Planeamiento protector

El planeamiento constituye una de las técnicas que suministra el Derecho Urbanístico con especial virtualidad para la protección del Patrimonio Cultural. El profesor Enrique SANCHEZ GOYANES lo expresa de manera clara y precisa:

“La Historia nos enseña, así, que el Derecho puede suministrar ocasionalmente técnicas que, aun no estando primariamente dirigidas a la persecución de un objetivo e incluso sin ni siquiera planteárselo, sin embargo son capaces de servir a dicho objetivo con eficacia, al margen de desplegar la propia eficacia que, al elaborarse en su momento, se esperaba de tales técnicas. El caso del Derecho Urbanístico es paradigmático en cuanto atañe a la virtualidad en el terreno de la protección del patrimonio cultural - como en el atinente a la protección del medio ambiente-. Proporciona herramientas que, correctamente utilizadas, resultan ser las más efectivas para unos fines verdaderamente proteccionistas o conservacionistas en sentido amplio, al tiempo que desempeña su típica función cual es la ordenación de los usos de los terrenos y construcciones y de los propios procesos de transformación del suelo en las zonas de nuevo crecimiento de la población. Y, además, se trata de herramientas fácilmente al alcance de las Administraciones municipales, las cuales son las más cercanas a los ciudadanos y también a la sensibilidad que puede despertar entre ellos el futuro que eventualmente se asigne a un elemento representativo de la historia del propio pueblo o ciudad.”

	En el análisis que a partir de aquí realizo de los Planes Especiales de Protección de los Conjuntos Históricos tomaré como hilo conductor el artículo 46 de la Ley de Patrimonio Cultural de Galicia y los artículos 40 y 41 de la Ley de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura, al ser las regulaciones, en la mayoría de los aspectos, más completa. Todo ello, sin perjuicio de las imprescindibles referencias al resto de leyes autonómicas.

4.	Obligatoriedad

El artículo 40.1 ab initio de la Ley de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura establece la obligación de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada en los términos:

“La declaración de un Conjunto Histórico determinará la obligación para el Ayuntamiento en que se encuentre de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada en el plazo que el Decreto de declaración establezca en atención a las características y circunstancias de cada Conjunto Histórico. La Administración Regional arbitrará en estos casos las medidas de ayuda y colaboración que fueran pertinentes para facilitar dicha obligación de los Ayuntamientos.”

	El resto de las legislaciones autonómicas también establecen la obligación de redactar o revisar el planeamiento protector. Así, los artículos 32.1 de la Ley andaluza, 11 de la Ley castellano-manchega, 33. 2 de la Ley catalana, 45.1 de la Ley gallega, 34. 2 de la ley valenciana y 12.2 de la Ley vasca.

	El Ayuntamiento es, por tanto, el sujeto obligado. Los Ayuntamientos, en expresión de C. BARRERO RODRIGUEZ, se encuentran compelidos de modo absoluto a la elaboración de tales planes. Con el objeto de que se proceda a un cumplimiento efectivo de dicha obligación se acude a dos expedientes. Uno, de carácter temporal. Otro, de carácter financiero.

Por un lado, la obligación debe cumplirse en el plazo que el Decreto establezca en atención a las características y características y circunstancias de cada Conjunto Histórico.

Y, por otro, se encomienda a la Administración Regional para que arbitre las medidas de ayuda y colaboración que fueren pertinentes para facilitar el cumplimiento de dicha obligación por parte de los Ayuntamientos. En este sentido, el artículo 86 de la Ley extremeña relativo a las “ayudas al planeamiento en Conjuntos Historicos” dice:

“A fin de que se cumpla la obligación prevista en el art. 40 de esta Ley, la Junta de Extremadura con cederá ayudas o subvenciones a las entidades locales afectadas mediante la firma de los convenios oportunos, en los que se definirán los términos de cofinanciación con dichas entidades, dentro de los límites presupuestarios que reglamentariamente se determinen.”

	A diferencia de otras Comunidades Autónomas, no reconoce competencias urbanísticas a la Administración Regional para el supuesto de inactividad municipal (p. ej. subrogación o redacción de oficio).

Ahora bien, a mi juicio, adopta la solución adecuada al inclinarse por la necesaria aplicación del principio de colaboración entre Administraciones Públicas cuando el artículo 2, en sus párrafos tercero y cuarto, indica los siguiente:

“3. Todas las Administraciones Públicas de Extremadura colaborarán en el ejercicio de sus competencias y funciones para contribuir al logro de los objetivos de esta Ley.

4. La Junta de Extremadura adoptará las medidas necesarias para facilitar su colaboración con las demás Administraciones Públicas, así como con instituciones públicas o privadas. Fomentará intercambios culturales y promoverá la celebración de convenios y acuerdos para la mejor difusión del Patrimonio Histórico y Cultural extremeño.

Las Administraciones Públicas coordinarán sus actuaciones con independencia del ente que tenga específicamente atribuida la competencia en cada caso, colaborando para el mejor desarrollo y ejecución de sus respectivas funciones.”

5.	Naturaleza

Aunque sea brevemente, es preciso hacer referencia a las dos cuestiones que, de manera habitual, trata la doctrina, esto es: los Planes Especiales de Protección como Planes Autónomos y la relación de dichos Planes con el planeamiento de rango superior.

La única alusión de la Ley de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura es la siguiente:

“La obligatoriedad de dicha normativa no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección ni en la inexistencia previa de planeamiento general.”

5.1	La cuestión de los Planes Autónomos

	En cuanto a la primera cuestión, la Ley extremeña permite la existencia de Planes Especiales de Protección con carácter autónomo o independiente. La literalidad de la norma es clara: “la obligatoriedad de dicha normativa no podrá excusarse en la inexistencia previa de planeamiento general”.

Aunque desde un plano puramente teórico tal opción parece contraria a la necesaria racionalidad que debe presidir todo el proceso urbanístico, en la práctica – hay que afirmar con C. BARRERO RODRIGUEZ – puede presentarse, sino como una posibilidad en si misma deseable, si al menos conveniente en la consecución de determinados objetivos urbanísticos necesitados de una ordenación inmediata, incompatible con la innegable lentitud de un proceso de planeamiento a mayor escala.

5.2	Planes Especiales y Planeamiento General

	Y, en segundo lugar, la cuestión que afecta a la relación de los Planes Especiales de Protección de los Conjuntos Históricos con el planeamiento de rango superior. La Ley de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura se expresa en los siguientes términos: “la obligatoriedad de dicha normativa no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección”.

El problema que puede surgir es que el Plan que es contrario con la protección sea, por ejemplo, un Plan General de Ordenación Urbana. ¿Qué ordenación debe prevalecer la contenida en el Plan Especial o la del Plan General?. La opinión mayoritaria mantiene la idea que el principio de jerarquía es insuficiente para explicar las relaciones Plan General-Plan Especial. Se acude, como no podía ser de otra manera, a la aplicación del principio de competencia. Los Planes Especiales de Protección tienen autonomía para regular el alcance de las determinaciones que le son propias. Ahora bien, el principio de competencia opera, también, como limitación. De tal manera que, dicho planeamiento protector nunca puede entrar en la materia propia del planeamiento general: “la ordenación integral del territorio”, no pudiendo clasificar suelo, ni incidir en las determinaciones generales.

6.	Instrumentos de Planeamiento

	El artículo 40. 1 in fine la Ley de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura permite la redacción de un Plan Especial de Protección o de un instrumento urbanístico general.

“La exigencia de redacción de un Plan Especial de Protección podrá ser sustituida por la de la propia redacción del instrumento urbanístico general, siempre y cuando en el ámbito delimitado se cumplan, en todo caso, las exigencias en esta Ley establecidas y se obtenga la conformidad previa de la Dirección General de Patrimonio Cultural del procedimiento y la delimitación del área, elementos y entornos a proteger.”

	El Plan Especial es la figura, no solo expresamente mencionada en la Ley, sino que es la más empleada en la actualidad para la intervención y protección de los Conjuntos Históricos, dada su especial idoneidad en la consecución de los objetivos propuestos. Este Plan Especial, regulado en la legislación de patrimonio histórico y cultural, no supone una categoría “ex novo” desde el punto de vista material, sino una denominación genérica asimilable a cualquiera de los que el Reglamento de Planeamiento encuadra bajo el concepto de Planes Especiales de Protección. El problema es que, dado el contenido de dichos planes, surge la duda de si sería más conveniente elegir un Plan Especial de Reforma Interior. Y es que cuando se proponga cualquier tipo de remodelación urbana, por elemental que sea, habrán de señalarse las condiciones de volumen, gestión, ejecución, etc., que no se corresponden con un simple Plan de Protección, sino más bien con un Plan Especial de Reforma Interior. Por ello, en la práctica la flexibilidad de las figuras del planeamiento especial ha permitido su combinación, vinculando las finalidades específicas de la protección con las de la reforma interior, generalizándose unos instrumentos mixtos que se denominan Planes Especiales de Protección y Reforma Interior.

	El planeamiento protector puede ser también un “instrumento urbanístico general” como son los Planes Generales o las Normas Subsidiarias. En todo caso, para la sustitución de la redacción de un Plan Especial de Protección por estos instrumentos urbanísticos generales deben darse los siguientes requisitos:

·	a)	-	tabcumplimiento, en el ámbito delimitado, de las exigencias establecidas por la Ley,
·	
·	b)	-	tabconformidad previa de la Dirección General de Patrimonio Cultural del procedimiento y delimitación del área, elementos y entornos a proteger.

Las legislaciones autonómicas han flexibilizado la posibilidad de distintas clases de planeamiento. En Cataluña, se permite cualquier instrumento urbanístico de protección. En el País vasco, se refiere a planeamiento urbanístico municipal o de desarrollo. En Andalucía, la Ley, con más detalle, permite los siguientes instrumentos:

·	Planes Especiales de Protección o de Reforma Interior
Plan General de Ordenación Urbana
Normas Subsidiarias o Complementarias
Planes parciales
Cualquier otro instrumento de planeamiento previsto

En Galicia, Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha se exige una Plan Especial de Protección.

7.	Contenido

7.1	Usos públicos

Artículos 46.1 ab initio de la Ley gallega y 41.1 ab initio de la Ley extremeña:

	“El Plan Especial de Protección a que se refiere el artículo anterior establecerá para todos los usos públicos el orden prioritario de su instalación en los edificios y espacios que fuesen aptos para ello.”

	La redacción de este párrafo (idéntico al artículo 20.2 de la Ley 16/85) admite diversa interpretaciones. Por su redacción, como afirma J. GARCIA-BELLIDO, no se sabe bien si quería decir que todos los usos públicos se instalarán en orden prioritario (de entre todos los espacios posibles) en los edificios (existentes) que sean idóneos para ello, o bien que se establecerá un listado de orden de prioridades de todos los usos públicos susceptibles de instalarse en cada uno de los edificios y espacios aptos para ello, corriendo la lista cuando los primeros del orden establecido no vengan o no puedan instalarse en él (lo que es ingenuo o irreal).

En principio, lo que si parece querer expresar es que lo que debe establecer un Plan Especial es el orden prioritario de instalación de los diferentes usos públicos en los edificios y espacios que sean aptos para tal fin. Al Plan Especial de Protección compete la clasificación de los usos, el concreto destino que dentro de cada área histórica haya de darse a sus diferentes zona, así como la determinación más específica del lugar en el que van a encontrar ubicación los distintos usos públicos que en ella se desarrollan. La duda se plantea respecto a si se refiere exclusivamente a los espacios públicos o tienen cabida también los privados, siendo posible, por ejemplo, que en un espacio privado como puede ser un jardín podría instalarse un uso público compatible con el dominio privado (régimen de visitas públicas).

	La finalidad que se pretende alcanzar con esta previsión de instalación de usos públicos en el ámbito del Conjunto Histórico es la de instrumentar este espacio, de forma que se fomente su utilización por la sociedad. La instalación en él de usos y servicios públicos demandados por la comunidad hará de ellos un punto de referencia obligado que contribuirá a revitalizar la utilidad perdida por el transcurso del tiempo.

7.2	Areas de rehabilitación integradas

Artículos 46.1 ab initio de la Ley gallega y 41.1 ab initio de la Ley extremeña:

	“Igualmente contemplará las posible áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas.”

	Esta determinación ostenta una extraordinaria relevancia, en la medida que, por un lado, da acogida expresa a un aspecto que en los momentos actuales se ha revelado decisivo en el tratamiento de los centros históricos. La acción rehabilitadora, logrando, de otro, que su normativa reguladora se encaje e integre debidamente en este sector del ordenamiento jurídico que, con carácter más específico, tiene por objeto la tutela de los bienes históricos. Por tanto, se produce una vinculación entre legislación rehabilitadora y legislación de patrimonio histórico-artístico, fundamentalmente, a través del planeamiento urbanístico. 

La delimitación del área de rehabilitación integrada pretende conseguir la recuperación del área residencial y de las actividades económicas presentes en el área acotada por tal declaración. La pretensión de recuperación del área residencial va precisamente dirigida a la rehabilitación de la propiedad privada destinada a vivienda.

7.3	Criterios de conservación

Artículos 46.1 in fine de la Ley gallega y 41.1 in fine de la Ley extremeña:

	“También contendrá los criterios relativos a la conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas, así como de aquellos elementos más significativos existentes en el interior.”

	A diferencia de la legislación estatal que solo hace referencia a aquel conjunto de criterios referentes a la conservación del aspecto exterior de las edificaciones, tanto la Ley gallega como la extremeña ordenan la protección de los elementos externos e internos de las construcciones y edificaciones.

	La determinación de los criterios relativos a la conservación de las instalaciones sobre fachadas y cubiertas se concreta lo concreta en el artículo 46, párrafo 5 de la ley gallega y artículo 46, párrafo 5 de la Ley extremeña:

	“En la redacción del Plan Especial de Protección se contemplarán específicamente las instalaciones eléctricas, telefónicas o cualesquiera otras, que deberán ir bajo tierra. Las antenas de televisión, pantallas de recepción de ondas y dispositivos similares se situarán en lugares que no perjudiquen la imagen urbana o del conjunto. Sólo se autorizarán aquellos rótulos que anuncien servicios públicos, los de señalización y comerciales, que serán armónicos con el Conjunto, quedando prohibidos cualquier otro tipo de anuncios o rótulos publicitarios.”

7.4	Estructura urbana y arquitectónica

Artículos 46.2 de la Ley gallega y 41.2 de la Ley extremeña:

	“Se mantendrán igualmente la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto Histórico y las características generales del ambiente y del paisaje. No se permitirán modificaciones de las alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto Histórico.”

	Para desentrañar el alcance de estas disposiciones, es preciso ver, aunque sea sucintamente, la regulación estatal. La Ley de Patrimonio Histórico Español dedica los párrafos segundo y tercero del artículo 21.

“2. Excepcionalmente, el Plan de protección de un conjunto histórico podrá permitir remodelaciones urbanas, pero sólo en caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial urbano o eviten los usos degradantes para el propio conjunto.

3. La conservación de los conjuntos históricos declarados bienes de interés cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del conjunto. En todo caso, se mantendrán las alineaciones urbanas existentes.”

	Destacan, de dicho régimen jurídico, los siguientes aspectos:

·	a)	ab-	tabmantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica,
b)	ab-	tabposibilidad excepcional de sustituciones de inmuebles solo en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto,
c)	ab-	tabmantenimiento de las alineaciones urbanas existentes,
d)	ab-	tabposibilidad excepcional de las remodelaciones urbanas solo en el caso de que impliquen una mejora de sus relaciones con el entorno territorial o urbano o eviten usos degradantes para el propio Conjunto.

Esta regulación ha sido criticada por la doctrina. Así, con especial acierto, la profesora Concepción BARRERO RODRIGUEZ opina de la siguiente manera:

“La LPHE quizá haya estado en este aspecto poco atenta a la propia realidad. la amplitud de muchos de los Conjuntos Históricos existentes en España, así como su profundo estado de degradación en innumerables supuestos, demanda, en garantía de su propia conservación, operaciones de remodelación en las que un cambio, por ejemplo, en las alineaciones existentes se puede hacer absolutamente necesario si de verdad se quiere conseguir una ordenación urbanística atenta a su auténtica salvaguarda. El artículo 20.3 puede producir, de este modo, un efecto contrario al deseado, al imposibilitar actuaciones probablemente re- queridas desde esos objetivos protectores. Quizá hubiera sido por ello más deseable una solución asentada en el reconocimiento a favor de la Administración de una mayor potestad en este sentido, de tal forma que hubieran sido los órganos de ésta con competencia específica en este ámbito, los llamados a decidir el modo en el que cada una de esas exigencias que la conservación en términos abstractos demanda, ha de jugar en relación con cada conjunto en particular, decidiendo cuándo esos cambios perjudican, efectivamente, a la tutela de tales áreas, fórmula que presenta indudablemente sus riesgos, pero que encuentra, sin embargo, la contrapartida de una mayor adaptación del planeamiento a la realidad de territorio, objetivo básico de toda la acción urbanística. Valor fundamental de toda norma jurídica es su adecuación a la realidad, y ésta impone hoy, en numerosas ciudades, remodelaciones urbanas de mucho mayor alcance que las previstas en la Ley, cuyo excesivo celo en este punto puede terminar revirtiendo en contra del objetivo pretendido.”

En sentido bien distinto, se manifiesta M.P. BENSUSAN MARTIN.

Para quien las operaciones de remodelación urbana y sustitución de inmuebles pueden ser en realidad una puerta abierta a la modificación sustancial de los elementos integrantes de los Conjuntos Históricos. Por lo tanto, en el caso de que se realicen, ya que las permite la Ley aunque sea excepcionalmente, deberán potenciar la conservación al mismo tiempo que el enriquecimiento, llevando a cabo innovaciones positivas y permitiendo que realización de obras y conservación no se excluyan, y, a su vez, el Plan deberá contener las condiciones volumétricas, cesiones en y a favor de quien (equidistribución) y obligaciones que sean procedentes, prescripciones estas que, para más problema, no son competencia de los Planes Especiales de Protección sino de los Planes Especiales de Reforma Interior, ya que aquéllos invadirían materias propias de la legislación urbanística y de desarrollo por las Comunidades Autónomas. Con este panorama, concluye diciendo que los mecanismos de protección de la estética y de la arquitectura no son suficientes para abordar los fenómenos tanto económicos como sociales que en el fondo son los que provocan las remodelaciones urbanas y las sustituciones de inmuebles, ya que las actividades, usos y expectativas de sustitución que dominan la sociedad terminan por acabar con la diversidad y riqueza que caracterizan a los Conjuntos Históricos, por ello se hace necesario que el planeamiento contenga mecanismos que aborden y transformen las raíces causantes de los procesos de destrucción y sustitución de los Conjuntos Históricos y que se potencie, con las garantías suficientes, una mayor relación entre el planeamiento urbanístico y las declaraciones, por una lado, de Bien de Interés Cultural y, por otro, de Área de Rehabilitación Integrada contemplada en el Real Decreto 2329/1983, ya que este último instrumento es el que mejor propicia la integración de las intervenciones públicas en los espacios históricos que sean susceptibles de protección, conservación y enriquecimiento.

	Llegados a este punto, ¿cómo interpretamos el artículo 41.2 LPHC?, ¿solo excepcionalmente se permitirán modificaciones de las alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones o agregaciones de inmuebles?, ¿se permitirán, de manera normal, siempre que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto Histórico?. A mi juicio, la posibilidad de tales actuaciones no debe tener carácter excepcional. Se permitirán, en todo caso, si contribuyen a la conservación del Conjunto. Esto se deduce de una interpretación a sensu contrario de la norma, de la aplicación de los criterios de interpretación del artículo 3 del Código Civil, de la propia Exposición de Motivos de la Ley (“una eficacia real sobre la protección, conservación y mejora de las ciudades históricas de Extremadura para un desarrollo coherente de las mismas procurando con ello su adaptación armónica a la vida contemporánea”) y, del derecho constitucional a una vivienda digna.

7.5	Catalogo de los elementos

Artículos 46.3 de la Ley gallega y 41.3 de la Ley extremeña:

	“Contendrá un catálogo exhaustivo de todos los elementos que conforman el Conjunto Histórico, incluidos aquellos de carácter ambiental, señalados con precisión en un plano topográfico, en aquellos casos en donde fuese preciso.”

	A través del Catálogo, el Plan Especial concreta los efectos jurídicos de la declaración genérica del Conjunto como Bien de Interés Cultural en determinaciones aplicables individualizadamente a cada uno de sus elementos, asignándoles un grado de protección determinado, pero sin convertir por ello a dichos elementos en categoría individual de Bien de Interés Cultural.

	La regulación del Catálogo se muestra así atenta al dato cierto de que la protección requerida por los Conjuntos Históricos no es uniforme en relación con todos sus elementos, sino variable y distinta, en función de las peculiaridades características y circunstancias que concurren en cada uno de ellos. Por tanto, en un Conjunto Histórico existirán objetos con regímenes jurídicos diferenciados.

8.	Autorización de obras

	La aprobación del Plan Especial supone, prescindiendo de aquellos otros efectos que son comunes a todos los actos de esta naturaleza, una alteración importante, aunque solo parcial, del tradicional sistema de dualidad competencial característico de esta materia, estableciendo por esta vía, un punto de encuentro entre esos dos ordenamientos que concurren en la regulación de un mismo ámbito territorial, la normativa urbanística y la legislación protectora del patrimonio histórico.

	Mientras no se apruebe definitivamente la normativa urbanística de protección, comparten competencias la Administración Municipal y la Regional.

	“En tanto no se apruebe definitivamente la normativa urbanística de protección, la concesión de licencias o la ejecución de las ya otorgadas antes de la declaración de Conjunto Histórico precisará resolución favorable de la Consejería de Cultura y Patrimonio. No se admitirán modificaciones o cambios que afecten a la armonía del Conjunto Histórico”.

	El efecto más importante del planeamiento protector consiste en que van a cesar las facultades otorgadas a la Administración Regional a favor de los Municipios, cuya licencia será suficiente para legitimar las actuaciones que recaigan sobre un Conjunto Histórico, de las cuales la Administración Cultural deberá ser simplemente informada en los diez días siguientes a su otorgamiento. Tal principio no rige, sin embargo, de una manera absoluta: quedan excluidas las intervenciones arqueológicas.

	“Una vez aprobado definitivamente el Plan Especial de Protección, los Ayuntamientos serán competentes para autorizar las obras que lo desarrollan, incluidas las de los entornos de los monumentos declarados individualmente, debiendo dar cuenta a la Consejería de Cultura y Patrimonio de las licencias concedidas en un plazo máximo de diez días. En todo caso, las intervenciones arqueológicas requerirán autorización de la Consejería de Cultura y Patrimonio”.

	Un criterio certero parece haber adoptado la legislación cultura: sin un plan aprobado, la Administración Cultural debe velar por su conservación, autorizando o denegando las obras solicitadas. Una vez aprobado el plan urbanístico, por quedar en él determinaciones para la conservación y defensa del Conjunto, es la Administración Municipal la encargada de su aplicación, con independencia del contenido.

	Visto, en estos términos el sistema de control, nuestra mejor doctrina se ha planteado el interrogante de indagar si es efectivamente necesaria en los momentos actuales la existencia de una legislación específica de protección de los bienes históricos encomendada en su aplicación a unos órganos de la Administración especialmente configurados al efecto, o si bastaría, por el contrario, a tales fines protectores con lo dispuesto en el ordenamiento urbanístico.

LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO Y CULTURAL EN LA LEY DE URBANISMO DE CASTILLA Y LEÓN

1.	Actividad urbanística pública. Objetivos

En aplicación de los principios constitucionales de la política económica y social, la actividad urbanística pública se orientará a la consecución de una ordenación urbanística para los Municipios de Castilla y León que favorezca su desarrollo equilibrado y sostenible, la calidad de vida y la cohesión social de la población, la protección del medio ambiente y del patrimonio natural y cultural, y especialmente la consecución del derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna (artículo 4. b).

2.	Régimen del suelo

2.1	Normas de aplicación directa. Deberes de adaptación al ambiente (artículo 9)

El uso del suelo y, en especial, su urbanización y edificación, deberá adaptarse a las características naturales y culturales de su ambiente. A tal efecto, se establecen, con carácter general y con independencia de la clasificación de los terrenos, las siguientes normas de aplicación directa:

a) Las construcciones e instalaciones de nueva planta, así como la reforma, rehabilitación o ampliación de las existentes, y asimismo los elementos de cualquier tipo destinados a la seguridad, la publicidad y la decoración, deberán ser coherentes con las características naturales y culturales de su entorno inmediato y del paisaje circundante.

b) En áreas de manifiesto valor natural o cultural, en especial en el interior o en el entorno de los Espacios Naturales Protegidos y de los inmuebles declarados como Bien de Interés Cultural, no se permitirá que las construcciones e instalaciones de nueva planta, o la reforma, rehabilitación o ampliación de las existentes, o las instalaciones de suministro de servicios, degraden la armonía del paisaje o impidan la contemplación del mismo. A tal efecto, se exigirá que todas ellas armonicen con su entorno inmediato y con el paisaje circundante en cuanto a situación, uso, altura, volumen, color, composición, materiales y demás características, tanto propias como de sus elementos complementarios.

2.2	Suelo rústico (artículo 15. b)

Tendrán la condición de suelo rústico los terrenos que deban ser preservados de su urbanización, entendiendo como tales los terrenos que presenten manifiestos valores naturales, culturales o productivos, entendiendo incluidos los ecológicos, ambientales, paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, educativos, recreativos u otros que justifiquen la necesidad de protección o de limitaciones de aprovechamiento, así como los terrenos que, habiendo presentado dichos valores en el pasado, deban protegerse para facilitar su recuperación.

2.3	Suelo rústico con protección especial (artículo 16. 1 f)

Entre las categorías que el planeamiento general puede distinguir en el suelo rústico está el suelo rústico con protección cultural, constituido por los terrenos ocupados por inmuebles declarados como Bien de Interés Cultural o catalogados por el planeamiento, o próximos a los mismos, así como por los terrenos que el planeamiento estime necesario proteger por sus valores culturales.

2.4	Suelo urbano no consolidado (artículo 17. 2 b 1º)

En el suelo urbano no consolidado de los Municipios con población igual o superior a 20.000 habitantes o que cuenten con Plan General de Ordenación Urbana los propietarios podrán materializar el aprovechamiento que les corresponda respecto del permitido por el planeamiento urbanístico, y que será en sectores incluidos en conjuntos históricos declarados como Bien de Interés Cultural, el que resulte de aplicar a los terrenos el aprovechamiento medio del sector.

2.5	Entorno de protección (artículo 32. 1)

En los Municipios sin planeamiento urbanístico, los terrenos que tengan la condición de suelo rústico se considerarán suelo rústico común, salvo que estén sometidos a algún régimen de protección, en cuyo caso se considerarán adscritos a la categoría de suelo rústico más adecuada al mismo. En particular, los terrenos situados en el entorno de protección de inmuebles declarados como Bien de Interés Cultural, o su defecto dentro de una banda de 50 metros desde su límite exterior, se considerarán suelo rústico con protección del patrimonio cultural.

3.	Planeamiento urbanístico

3.1	Protección del Patrimonio Cultural (artículo 37)

El planeamiento urbanístico tendrá como objetivo la protección del patrimonio cultural y, a tal efecto, incluirá las determinaciones necesarias para que:

a) Se favorezca la conservación y recuperación del patrimonio arqueológico, los espacios urbanos relevantes, los elementos y tipos arquitectónicos singulares y las formas tradicionales de ocupación humana del territorio, conforme a las peculiaridades locales.

b) En suelo urbano, se mantenga la trama urbana, las alineaciones y las rasantes existentes, salvo en los ámbitos que se delimiten para realizar actuaciones de reforma interior orientadas a su descongestión, a la mejora de las condiciones de habitabilidad, a la rehabilitación de las construcciones, o a la obtención de suelo para dotaciones urbanísticas.

c) En las áreas de manifiesto valor cultural, y en especial en los conjuntos históricos declarados como Bien de Interés Cultural, se asegure que las construcciones de nueva planta y la reforma, rehabilitación y ampliación de las existentes sean coherentes con las constantes y tipos arquitectónicos, en particular en cuanto a altura, volumen, color, composición y materiales exteriores.

3.2	Plan General de Ordenación Urbana. Determinaciones de ordenación general (artículo 41. d)

El Plan General de Ordenación Urbana establecerá como una de las determinaciones de ordenación general un Catálogo de los elementos que por sus valores naturales o culturales, o por su relación con el dominio público, deban ser conservados o recuperados, con las medidas de protección que procedan.

3.3	Normas Urbanísticas Municipales. Determinaciones

Entre las determinaciones que las Normas Urbanísticas Municipales deberán establecer un Catálogo de los elementos que deban ser conservados o recuperados, con las medidas de protección que procedan en cada caso (artículo 44.1 c)

Las Normas podrán incluir también, cuando proceda, en los conjuntos históricos y otros ámbitos declarados como Bien de Interés Cultural, el régimen de protección exigible según la legislación sobre patrimonio histórico (artículo 44. 2 c).

3.4	Planes Especiales (artículo 47)

Los Planes Especiales pueden tener por objeto desarrollar, completar e incluso de forma excepcional sustituir las determinaciones del planeamiento general, a fin de proteger ámbitos singulares, llevar a cabo operaciones de reforma interior, coordinar la ejecución de dotaciones urbanísticas, u otras finalidades que se determinen reglamentariamente.

Los Planes Especiales pueden aprobarse incluso en ausencia de planeamiento general, pero no pueden sustituirlo en su función de establecer la ordenación general; tampoco pueden modificar la ordenación general que estuviera vigente. Las modificaciones que introduzcan respecto de la ordenación detallada ya establecida por el planeamiento general o por otros instrumentos de planeamiento de desarrollo se justificarán adecuadamente.

3.5	Planes Especiales de Protección (artículo 48)

Los Planes Especiales de Protección tienen por objeto preservar el medio ambiente, el patrimonio cultural, el paisaje u otros valores socialmente reconocidos. Con tal fin pueden aplicarse sobre cualquier clase de suelo, e incluso extenderse sobre varios términos municipales, a fin de abarcar ámbitos de protección completos.

Los Planes Especiales de Conjuntos Históricos, Sitios Históricos o Zonas Arqueológicas tienen por objeto preservar los ámbitos del territorio declarados como Bien de Interés Cultural, y contendrán las determinaciones exigidas por la legislación sobre patrimonio histórico, y entre ellas un catálogo de los elementos que deban ser conservados, mejorados o recuperados, así como las medidas de protección de los mismos.

3.6	Planes Especiales de Reforma Interior (artículo 49)

Los Planes Especiales de Reforma Interior tienen por objeto la ejecución de operaciones de reforma interior para la descongestión del suelo urbano, la mejora de las condiciones de habitabilidad, la rehabilitación, la obtención de dotaciones urbanísticas u otros fines análogos. Con tal fin pueden aplicarse tanto en suelo urbano consolidado como no consolidado.

4.	Medidas de fomento de la edificación, conservación y rehabilitación

4.1	Ordenes de ejecución (artículo 106)

El Ayuntamiento, de oficio o a instancia de cualquier interesado, podrá dictar órdenes de ejecución que obligarán a los propietarios de bienes inmuebles a realizar:

a) Las obras necesarias para conservar o reponer en los bienes inmuebles las condiciones derivadas de los deberes de uso y conservación establecidos.

b) Las obras necesarias para adaptar los bienes inmuebles a las condiciones del ambiente, tales como la conservación y reforma de fachadas o espacios visibles desde las vías públicas, la limpieza y vallado de solares, la retirada de carteles u otros elementos impropios de los inmuebles, o la eliminación de construcciones e instalaciones que impliquen un riesgo de deterioro del medio ambiente, el patrimonio natural y cultural o el paisaje.

4.2	Declaración de ruina (artículo 107)

El Ayuntamiento declarará la ruina total o parcial de un inmueble, cuando el coste de las obras necesarias para mantener o reponer las condiciones adecuadas de seguridad y estabilidad exceda del límite del deber legal de conservación, y asimismo cuando dichas obras no puedan autorizarse por estar declarado el inmueble fuera de ordenación.

La declaración de ruina se producirá de oficio o a instancia de cualquier interesado, previa tramitación de procedimiento con audiencia al propietario, a los ocupantes y a los demás titulares de derechos, así como a la Administración competente en materia de defensa del Patrimonio Histórico.

La declaración de ruina detallará las medidas necesarias para asegurar la integridad física de los ocupantes y de terceras personas, y los plazos para la rehabilitación o demolición del inmueble, salvo que se trate de un inmueble declarado como Monumento o de otros elementos catalogados por el planeamiento, en cuyo caso sólo procederán obras de conservación o rehabilitación.

4.3	Ruina inminente (artículo 108)

Cuando la amenaza de ruina inminente ponga en peligro la seguridad pública o la integridad de un inmueble afectado por declaración de Bien de Interés Cultural, el Ayuntamiento podrá ordenar el inmediato desalojo y apuntalamiento del inmueble, y las demás medidas necesarias para evitar daños a las personas y a los bienes públicos; entre ellas sólo se incluirá la demolición parcial cuando sea imprescindible, y en ningún caso cuando afecte a un inmueble declarado Monumento.

5.	Infracciones urbanísticas

Son infracciones urbanísticas muy graves la demolición de inmuebles catalogados en el planeamiento urbanístico (artículo 115.1 a).

   CURSOS

   JORNADAS SOBRE URBANISMO DE LA FUNDACIÓN JUSTICIA EN EL MUNDO:
   ALICANTE, 26 Y 27 DE NOVIEMBRE DE 2001

   La Fundación Justicia en el Mundo de la Unión Internacional de Magistrados organiza en Alicante, bajo el patrocinio de diversas entidades, unas Jornadas sobre temas clave del Derecho Urbanístico actual: Problemas competenciales, Control jurisdiccional de la actividad urbanística, Expropiaciones y Valoraciones, Responsabilidad patrimonial por actuaciones urbanísticas, Licencias, Planeamiento, entre otros.

   Las imparten esencialmente Magistrados del Tribunal Supremo, especializados en los temas de que van a tratar a través de su trabajo cotidiano en las Secciones correspondientes de la Sala de lo Contencioso, tales como D. Mariano de Oro-Pulido y López, que actúa como Coordinador; D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez; D. Ricardo Enríquez Sancho; D. Francisco J. Hernando Santiago; D. Ramón Córdoba Castroverde, etc. 

   Es de destacar que el Director de nuestra Revista ha sido invitado a impartir la Ponencia relativa a “Problemas jurídicos actuales del planeamiento urbanístico”.

   Teléfono de información: 91 – 319.49.62. Fax: 91 – 319.29.12. 

     

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