URBS.NET. ISSN 15.759.415  

AÑO II. Nº 4

                              URBS. NET
                                    LA REVISTA 

                                                                                                Abril, 2.001

                                                Urbs. net / La Revista 
                                        Director: Enrique Sánchez Goyanes

                                            Consejo Asesor

   Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. 
   Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. 
   Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
   Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares. 
   Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
   Miguel Corchero Pérez, Abogado (Cáceres).
   Ana Mª Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. 
   Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
   Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
   Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. 
   Fernando García Rubio, Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. 
   José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. 
   Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. 
   Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. 
   Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. 
   Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. 
   Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). 
   Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
   José María Requena Laviña, Abogado, Jefe del Servicio Jurídico Inmobiliario de BBVA.
   Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. 
   Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. 
   Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. 
   Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. 
   José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. 

   ÍNDICE DEL NÚMERO

   DOCTRINA

   Actuaciones promovidas por las Administraciones públicas: Supuestos de no sujeción a licencia, por José Tomás Martín González.

   CURSOS

   ACTUACIONES PROMOVIDAS POR LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS: SUPUESTOS DE NO SUJECION A LICENCIA

                                                       JOSE TOMAS MARTIN GONZALEZ
                                                                         Gerente Municipal de Urbanismo del 
                                                             Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife

I.- INTRODUCCION.

En nuestro Derecho Urbanístico la licencia ocupa una posición central porque el orden urbanístico instaurado por los planes viene a ser hecho efectivo en último término mediante el control que la Administración ejerce precisamente a través de este mecanismo de intervención en la esfera jurídica de los particulares.

 Como bien se decía en la Exposición de Motivos de la LS 1956 “el sometimiento de la actividad constructiva a intervención administrativa es precisamente uno de los casos más antiguos de intervención del poder público sobre las facultades dominicales”.
		
En efecto, la exigencia de licencia se generaliza en España a través de las Reales Ordenes de 10 de enero de 1850 y de 10 de junio de 1865 y se mantiene, con pocas novedades,  hasta la actualidad. Así, en la legislación de Régimen Local la previa autorización municipal es necesaria para la realización de obras de nueva construcción o de modificación de las existentes, según proclamó la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 (art. 137). Previsiones legales similares se mantuvieron en las Leyes del Suelo de 1956, 1976 y 1992 y se han ido extendiendo a las diferentes legislaciones urbanísticas autonómicas que han ido promulgándose a partir de la CE. 

	En definitiva, la preocupación constante del legislador español ha consistido en instaurar un sistema a través del cual el poder público, y particularmente en este caso el municipal, verifique un control objetivo de la legalidad urbanística en relación a los actos tipificados por la misma como sujetos a licencia, y ello, en principio, con independencia de quién sea el sujeto activo de la operación.

	Ello se debe a que la licencia en la forma en que ha sido concebida ha tenido siempre unas características intrínsecas muy particulares, entre las que destaca su carácter de acto de naturaleza reglada, real y objetiva.Y esto significa que, por una parte, su otorgamiento o denegación es un acto debido en función del ajuste o no al ordenamiento, y que, por otra parte,  es un acto que se limita a verificar no las condiciones subjetivas del peticionario, sino las circunstancias y características del objeto y actividad a desarrollar sobre el territorio, que es justamente lo que en el trámite de otorgamiento de licencia se debe comprobar.
	
Siendo así el punto de partida,  en el presente trabajo se trata de explicar por qué un acto concreto de construcción o uso del suelo queda exento del control administrativo previo verificado a través de la licencia por razones puramente subjetivas (ser el promotor una Administración Pública), cuando hemos visto que la naturaleza jurídica de esta institución exigiría que ese control se verificara siempre, en todo lugar y en relación con cualquier clase de uso del suelo, con independencia de la cualidad pública o privada de la persona promotora.
	
El análisis concreto de esta cuestión exigirá constatar que realmente  en nuestro país se han dado en los tiempos recientes al menos tres regímenes diferentes a la hora de enfrentar la cuestión de la sujeción a licencia de los actos promovidos por entidades públicas:

1.- Régimen peculiar para las obras del Estado.

- En el Reglamento de Obras del Estado de 1924 se establecía que los particulares o empresas no podían efectuar sin previa licencia del Ayuntamiento “ninguna  obra de nueva planta, reparación o reforma en el suelo o subsuelo del casco del término municipal” (art. 57). 

Sin embargo, como norma especial, disponía también  que “si las obras pertenecen a cualquier dependencia del Estado, deberá el Jefe de ella, antes de iniciarla, dar cuenta al Alcalde Presidente del Ayuntamiento” ; es decir que la licencia se sustituía por una comunicación de la Administración del Estado a la autoridad municipal sobre la iniciación de las obras, tal y como apunta BASSOLS.

- En la Ley del Suelo de 1956, si bien se proclamaba que los particulares, al igual que la Administración, quedaban obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la Ley y en los Planes, Proyectos, Normas y Ordenanzas aprobados con arreglo con arreglo a la misma (art. 45), se especificaba también  que la formación de los planes no limitaría en ningún caso las facultades que correponden a los distintos Departamentos Ministeriales conforme a la legislación aplicable a las materias atribuidas a la competencia de cada uno de ellos. A ello se añadía que “cuando los actos relacionados en el art. 165 se proyectasen por algún órgano del Estado, el titular del mismo lo pondrá previamente en conocimiento del Ayuntamiento, el cual deberá notificarle la conformidad o disconformidad con los planes de ordenación” y que “en caso de disconformidad la ejecución del proyecto se someterá a la decisión del Consejo de Ministros” (art. 167).
Quedaba claro, por tanto, que con este régimen los órganos del Estado no precisaban licencia para realizar los actos de edificación o uso del suelo que precisaran.

2.- Régimen común para todas las obras, salvo para las promovidas por el Estado y entidades de derecho publico que administren bienes estatales en casos de urgencia o excepcional interés público.

La Reforma de la Ley del Suelo de 1975, en el asunto que nos ocupa, partió con la clara idea de reafirmar el principio capital de someter al control administrativo todos los actos que signifiquen una transformación material de los terrenos o del espacio. En este sentido, el art. 180 de la LS 76 modificó sustancialmente los planteamientos de la Ley del suelo precedente extendiendo expresamente la regla general del requisito de previa licencia municipal a los actos realizados por las Administraciones, de tal suerte que el régimen privilegiado característico de la etapa anterior queda reducido exclusivamente a los supuestos de concurrencia de razones de urgencia o excepcional interés público.

El precepto en cuestión disponía que “los actos relacionados en el art. 178 que se promuevan por órganos del Estado o Entidades de derecho público que administren bienes estatales estarán igualmente sujetos a licencia municipal”. Solo por excepción, el apartado 2 de este precepto estableció un régimen especial para viabilizar, a través de un procedimiento especial en el que la licencia se sustituye por un informe de conformidad o disconformidad con el planeamiento urbanístico, las obras en cuya realización concurran  “razones de urgencia o excepcional interés público”.

Tal previsión, aplicable también a las Comunidades Autónomas según se encargó de afirmar la Jurisprudencia y luego la propia legislación (art. 244.5 LS 92), nació con el objetivo de reforzar el control de todo tipo de obras del que antes escapaban el Estado y las entidades de derecho público dependientes, si bien se conservó el régimen especial señalado para las obras estatales. La justificación de este descansa, como advierten GARCIA DE ENTERRIA Y PAREJO ALFONSO, “en la tensión entre los intereses públicos presentes en la racionalidad global de los actos de aprovechamiento del territorio que hace presente la ordenación urbanística y  que se manifiesta en las diversas legislaciones sectoriales aplicadas, según sus respectivas competencias, por los distintos Departamentos ministeriales, tensión que precisa un específico mecanismo de composición y de un punto de equilibrio propio más alla del que representa el propio planeamiento” . 

3.- Régimen especial en el que solo subsidiariamente quedan sujetas a licencia las actuaciones promovidas por Administraciones Públicas (leyes urbanísticas autonómicas y legislación sectorial).

Aunque del tenor literal de la LS 76 no parecían desprenderse otras excepciones, lo cierto es que desde su entrada en vigor fueron añadiéndose algunas modulaciones o matizaciones al principio general de sujeción a licencia por la vía de diferentes decisiones jurisprudenciales, que fueron creando de hecho nuevos supuestos concretos de actividades promovidas por el Estado que quedaban excluidas del deber de someterse a la previa obtención de licencia urbanística municipal, y legislativas, entre las que destacó la LS 92, en cuyo art. 244.1 (declarado inconstitucional por la STC 61/1997), después de ratificarse el principio de sujeción a licencia de los actos que se promuevan por los Organos de las Administraciones Públicas o entidades de derecho público que administren bienes de aquellas, se añadió la frase “si así se requiere por la legislación aplicable”, quedando patente que la licencia solo sería exigible en defecto de una Ley que excluyera la previa intervención municipal.

Como dice MERELO “la redacción del precepto no era la más afortunada, pues parecía permitir que la licencia no era necesaria salvo que expresamente se requiriera por la legislación aplicable. Dicha interpretación no era asumible pues no parecía que se hubiera pretendido invertir la regla general sobre exigibilidad de licencia de obras, lo que, por otra parte, ninguna disposición legal objeto de la refundición de 1992 amparaba”, por lo que la conclusión más razonable es entender que el art. 244.1 no tenía otro alcance que, constatando la vigencia de la expresada regla general, advertir de la posible existencia de supuestos de  no sujeción normativamente establecidos, normalmente en la legislación sectorial.

	De los tres regímenes enunciados en la actualidad las actuaciones de las Administraciones Públicas se vehiculizan a través de los dos últimos, tal y como se estudiará en las páginas siguientes, si bien se advierte ya  que las tendencias dominantes en la legislación reciente conducen a un modelo en el que, cada vez más frecuentemente, se extraen del régimen general de sometimiento a previa licencia  un buen número de actuaciones promovidas por las Administraciones, y ya no solo de aquellas vertebradoras del territorio, que podrían tener su justificación, sino incluso de otras que desprovistas de ese carácter ponen en quiebra el principio de autonomía local constitucionalmente garantizado.

	Todo ello autoriza la afirmación de que en general en el asunto del sometimiento a previa licencia de las obras promovidas por las Administraciones Públicas puede distinguirse, al menos hasta tiempos muy recientes, una regla y dos excepciones:

	La regla general está referida a las obras ordinarias o urbanísticas realizadas por estos Entes, para las que sí se necesita licencia por serles aplicable la regla genérica que al respecto contienen las Leyes (art.180.1 LS 76, 244.1 LS 92 y equivalentes autonómicos).

	Y las excepciones serían las dos siguientes: las grandes obras públicas de interés general que afectan a la Ordenación del Territorio y aquellas otras que, con independencia de su naturaleza, estés revestidas de razones de urgencia o excepcional interés público. Para estas, en cambio, la licencia urbanística municipal no es necesaria.

	Precisamente, analizar estos supuestos y estudiar su compatibilidad con el principio constitucional de autonomía local y, por tanto, con el régimen de atribución de competencias que en materia de Urbanismo prevé nuestro Ordenamiento, que asigna a las Comunidades Autónomas las competencias normativas y a los Municipios las de ejecución o disciplina urbanística, en tanto vigilantes de la legalidad urbanística, es justamente el objeto de este trabajo.

II.- ACTOS PROMOVIDOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN CASOS DE URGENCIA O EXCEPCIONAL INTERES PÚBLICO.

	En clara contraposición al régimen que contenía nuestra primera Ley del Suelo de 1956, que, como se ha indicado, consagrando una situación de predominancia del Estado, sometía a un régimen especial a los actos sujetos a licencia que aquel realizaba, la reforma de 1975 inauguró la regla, que quedó expresa en el art. 180.1 LS 76 (hoy vigente con carácter supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que no hayan legislado al respecto, tal y como se desprende de la STC 61/1997) conforme a la cual los Organos del Estado o Entidades de Derecho  Público que administren bienes estatales, al quedar sometidos a la Ley y a los Planes como cualquier particular, están igualmente sujetos al deber de obtener previa licencia para realizar cualquier acto de los relacionados en el art. 178 LS 76 (o equivalente en la legislación autonómica).

	Solo por excepción, consciente el legislador, como advierte GONZALEZ PEREZ  , de las dificultades de aplicación de esta regla general ganó terreno la previsión de un régimen especial para los casos en que concurrieran razones de urgencia o excepcional interés publico, que adquirió carta de naturaleza en el art. 180.2 LS 76 y se prolongó luego en el aún vigente art. 244.2 LS 92, régimen que suponía en cierta forma trasladar a la nueva legislación la que era regla general en la Ley de 1956, solo que ahora convertida en vía excepcional.
	En su versión actual, con el complemento del RDU (art. 8 y 9), la cuestión aparece regulada de la siguiente forma en el art. 244.2 LS 92:

	“ Cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor.
	
En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro de Obras Públicas y Transportes (en la actualidad Ministerio de Fomento) quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe sucesivo del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes, y de la Comisión Central del Territorio y Urbanismo (hoy inexistente). El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento, conforme a la tramitación establecida en la legislación urbanística”.

	En resumen, consiste dicho procedimiento en que, existiendo las razones consideradas, en lugar de solicitar una licencia, el Ministerio competente por razón de la materia remite al Ayuntamiento el proyecto de que se trate para que este, en el plazo de un mes, le notifique la conformidad o disconformidad de aquel con el planeamiento urbanístico en vigor (entendido como sinónimo de normativa urbanística). 
Ni que decir tiene que la conformidad expresa o el transcurso del plazo indicado sin que el Ayuntamiento notifique resolución alguna ponen término al procedimiento y habilitan la ejecución del proyecto (art. 8.2 RDU). En cambio, en caso de disconformidad se abre una segunda fase del procedimiento que se ventila directamente en el seno de la Administración estatal hasta su resolución por el Consejo de Ministros, que puede decidir tanto la ejecución como la inejecución de la obra.

	Una previsión similar se recoge en la Ley de 22 de abril de 1980 sobre el Consejo de Seguridad Nuclear, para autorizar las instalaciones nucleares y radiactivas (art. 3.4), en la Ley de 27 de noviembre de 1997, de regulación del Sector Eléctrico, para el establecimiento de instalaciones de transporte o distribución de energía eléctrica (art. 5.2), y en algunas legislaciones autonómicas.

	-En CATALUÑA el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en materia urbanística, y en GALICIA la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo, permiten al Consejero competente por razón de la materia recurrir a esta vía excepcional cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan (art. 250.2).

	-En ASTURIAS, la Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Ordenación del Territorio, prevé idéntico régimen (art. 31).

	-En MURCIA, LA Ley 4/1992, de 30 de julio,  de Ordenación y Protección del Territorio, resuelve los conflictos que pudieran plantearse entre las previsiones del planeamiento y los proyectos de obras promovidos por Organismos o entidades de derecho público de cualquier ámbito con arreglo a este mismo procedimiento (art. 44).

	-En ARAGON, la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, reproduce el mismo sistema aunque solo para grandes obras de ordenación territorial (art. 177).

	-En LA RIOJA, la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y para las obras sujetas a licencia que no sean de interés autonómico, se prevé este mismo procedimiento.

	-Y en el RESTO DE CC.AA  se utilizará, cuando sea preciso, este régimen privilegiado de acuerdo con la previsión del art. 244.2 LS 92, cuya vigencia fue reiterada por la LS 98. 

A)	Examen del supuesto legal.-

	1.- Un primer análisis del texto refleja que se trata de supuestos en los que los actos que se realizan son de aquellos que ordinariamente están sujetos a licencia, por estar previstos en la relación de actos  que la propia Ley urbanística (estatal o autonómica) enumera a estos efectos, solo que resultan cualificados por dos razones: estar promovidos por el Estado o entidades de derecho público que administren bienes de aquellos (o sus equivalentes en las Comunidades Autónomas) y realizarse  en supuestos de urgencia o excepcional interés público.
	
	2.- En una nueva lectura, resultará además evidente que tal procedimiento especial es procedente siempre que la actuación pretendida persiga una finalidad pública, ya que, como advierten GARCIA DE ENTERRIA Y PAREJO ALFONSO, “la actuación de aquellas personas jurídicas en régimen de derecho privado, con la finalidad de aprovechar o explotar sus bienes patrimoniales de acuerdo con lo previsto en la LPE no constituye, en ningún caso, causa bastante para la incoación del procedimiento en cuestión, puesto que en ese caso no quedarían justificadas las razones de urgencia o excepcional interés público”.

 En palabras del Tribunal Supremo “resulta inevitable la distinción funcional entre actuación patrimonialista y privatista del Estado -art. 31 Ley del Patrimonio de 15 de abril de 1964- y una actuación a través fundamentalmente de  obras y servicios públicos, lo cual trasciende del Estado para repercutir, beneficiosamente, en la sociedad, siendo esta última la que justifica la introducción de un régimen especial, dentro del principio de reserva de competencia a favor de los Municipios, con el fin de salvaguardar los intereses prevalentes supramunicipales” (STS 20.09.83 - Arz. 4662)

 Y además, será necesario interpretar que solamente el Estado y las entidades de Derecho Público que administren bienes estatales, y no otras, quedan amparados por este régimen, al no poderse admitir la analogía para extender el supuesto más allá de sus términos estrictos..
	
3.- Por último, se advierte igualmente que la especialidad de este régimen lleva a que el Ayuntamiento pueda suspender las obras promovidas por el Estado o las entidades de derecho público que administren bienes estatales (o sus equivalentes autonómicos), de acuerdo con lo previsto en el art. 244.3 LS 92, cuando se realicen sin licencia y sin seguir el procedimiento especial regulado en el precepto o cuando, habiéndolo seguido, aquellas resulten contrarias al planeamiento, salvo que, aún en este caso, haya decidido su ejecución el Consejo de Ministros (o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma) supuesto en el cual este ordenará además la incoación del correspondiente expediente de modificación o revisión del planeamiento, y ello, como advierte  FERNANDEZ RODRIGUEZ, “no solo para guardar las formas, legalizando a posteriori una obra ilegal, sino además para asegurar la correcta inserción de la obra que el interés público hace inevitable en el contexto de la ordenación territorial”.

 Esta potestad de suspensión de obras no encuentra otra excepción que el caso de obras que afecten a la Defensa Nacional, ya que entonces solamente mediando un acuerdo del Consejo de Ministros podrá desplegar sus normales efectos.

	

B) Problemas que plantea este procedimiento.-

	1.-  El alcance de la intervención municipal.

 Aunque, tal y como se viene advirtiendo, la característica principal de este procedimiento consiste en que una serie de actos de edificación o uso del suelo, por razón de la persona que los promueve (Estado o entidades que administren sus bienes o equivalentes autonómicos) y de las circunstancias en que lo hace (Urgencia o excepcional interés público) no siguen el procedimiento ordinario de autorización que concluye con la licencia, lo cierto es que la participación del Ayuntamiento se sustancia como en cualquier procedimiento de otorgamiento de licencia, ya que recibe el proyecto y lo analiza con los mismos parámetros  para cualquier otro acto que pretenda realizarse en punto a verificar su ajuste a la legalidad urbanística, lo que implica un acto equivalente a la solicitud de licencia, de tal suerte que de coincidir lo proyectado con la ordenación urbanística será procedente la realización de la obra, aunque su ejecución no resulte legitimada formalmente por una licencia municipal.

 Solo en el caso en que resulte una disconformidad de lo proyectado con la ordenación urbanística la intervención municipal resultará de menor intensidad, ya que entonces una decisión de un Organo de otra Administración (Consejo de Ministros o Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma) se impondrá al Ayuntamiento, produciendo no solo evidentes e importantes efectos a corto plazo (la legitimación de los actos de ejecución en cuestión), sino también a mas largo plazo en la medida en que esa decisión se introducirá en la propia ordenación urbanística vía su revisión o modificación, tal y como antes se indicó.
	2.- Justificación del “privilegio”.

 La justificación de este procedimiento especial no puede resolverse con el fácil recurso al ahorro de tiempo que produce, ya que probablemente sucede lo contrario, es decir que se trata de un procedimiento de mayor duración que el que se sigue para el otorgamiento de un licencia, ni al manido argumento de que así se evita el entorpecimiento de las actividades constructivas a realizar, ya que si las obras se acomodan al Plan la licencia deberá ser otorgada como acto de naturaleza reglada que es. Por el contrario, como bien advierten GARCIA DE ENTERRIA y PAREJO ALFONSO puede decirse que responde a su consideración como “auténtico mecanismo de resolución de conflictos”  entre diferentes Administraciones Públicas que ejercen sus competencias sobre un mismo espacio físico y en un mismo momento histórico, dando la Ley preferencia a las que ejerce el Estado en razón del prevalente interés que concurre en la ejecución de una determinada obra pública de su competencia.

	En palabras del Tribunal Supremo “la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo y su concreta articulación ... justifican la subsistencia de la potestad excepcional del art. 180.2 del Texto Refundido, dado que la autonomía municipal no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local” (STS de 18.09.90 -Arz. 7094) 

	3.- Apreciación de las razones de urgencia o excepcional interés público.

 De la simple lectura del precepto estudiado resulta que la apreciación necesaria de las circunstancias concurrentes para justificar el recurso a este procedimiento corresponde en exclusiva al Estado (o a la Comunidad Autónoma), pues es éste el competente para promover la obra pública en cuestión en la que concurren razones de urgencia (que demandan una inaplazable realización) o excepcional interés público (en atención a su importancia, intensidad o gravedad) que, desde luego, han de quedar convenientemente motivadas en el expediente, bajo pena de nulidad, tal y como dispone la legislación de procedimiento administrativo común (art.62.1. LPAC)

	Se trata en definitiva de un supuesto de hecho “que se integra por conceptos jurídicos indeterminados, de suerte que tiene naturaleza reglada: admite una única solución justa, independientemente del márgen de apreciación que hay que reconocer a la Administración en razón del halo de dificultad propio de la zona de penumbra que separa las zonas de certeza positiva y negativa”(STS de 18.09.90 - Arz. 7094).

	No obstante, es preciso aclarar que “la concurrencia de tales requisitos no puede ser apreciada discrecionalmente por la Administración del Estado y los acuerdos que al respecto adopte serán recurribles ante la jurisdicción competente, correspondiendo a los Tribunales decidir si se han dado determinados presupuestos de urgencia o excepcional interés público y si era necesario, en su caso, apartarse del planeamiento establecido” (STC 56/1986, de 13 de mayo, F.J. 3).

4.-El abuso de la vía excepcional.

Como dice LLISET  (RDU 112), con evidente abuso del privilegio, esta técnica se viene usando para supuestos no contemplados en el art. 180.2 LS 76 (hoy 244.2 LS 92), con lo que ha pasado a operar como auténtica regla general, precisamente porque bajo el manto de la urgencia o el excepcional interés público pueden justificarse muchas actuaciones en clara vulneración no solo de la Ley, sino del principio de autonomía local, que no admite, desde luego, las distorsiones que en buen número de casos han tenido que enjuiciar los Tribunales (v. gr., la ejecución de obras en el Aeropuerto de Manises analizada en la STS de 28.09.83).

 Por ello no será ocioso recordar con el Tribunal Supremo que el precepto analizado “no otorga a la Administración del Estado una dualidad de posibilidades de actuación entre las que pueda elegir discrecionalmente, puesto que la regla general es su sometimiento a licencia con arreglo al procedimiento común y lo excepcional  es la utilización del procedimiento del art. 180.2, por lo que en este segundo caso no solo las razones de urgencia o excepcional interés público han de estar debidamente justificadas, sino que su interpretación ha de hacerse con carácter restrictivo” (STS de 14 de octubre de 1992 - Arz. 8260).

	5.- La obligatoriedad del Plan para la Administración.

 El art. 134 LS 92, aún vigente, establece que “los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbanística contenidas en la legislación urbanística aplicable y en los Planes, Programas de Actuación Urbanística, Estudios de Detalle, proyectos, normas y ordenanzas aprobadas con arreglo a la misma”.

Teniendo en cuenta tal precepto, la contemplación del régimen especial analizado conforme al cual aún en el supuesto de disconformidad de la actuación promovida por el Estado con el planeamiento urbanístico aquella es posible, a condición de que existan razones de urgencia o excepcional interés público, trae enseguida a la vista la duda de si el Plan vincula siempre y en todo caso no solo a los particulares sino también a la Administración.

 Desde luego, debe afirmarse que la regla general es que el Plan obliga a ciudadanos y Administración por igual (regla hoy claramente expresada en el art. 103 CE) y que esta, en ningún caso, puede olvidar el principio general que le prohibe dispensar de su cumplimiento para supuestos singulares (art. 57.3 LS 76). Precisamente por ello, lo que en el art. 244.2 LS 92 se dispone es que, para evitar esa situación, en caso de disconformidad de la actuación promovida por el Estado (o la Comunidad Autónoma) con el planeamiento urbanístico, debe producirse una adaptación del planeamiento para que encuentre en él perfecto acomodo la actuación de interés general que pretenda realizarse.

La constitucionalidad de este procedimiento fue avalada en la STC 56/1986, de 13 de mayo, en la que se afirmó que la previsión del art. 180.2 LS 76 (entonces vigente) es una excepción al régimen urbanístico general y que el Estado (y hoy las Comunidades Autónomas) podrá utilizar las facultades excepcionales que allí se le reconocen “en cuanto lo haga en uso de una competencia exclusiva a él atribuida y siempre que se den los presupuestos... (de) urgencia y excepcional interés público, de forma que solo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias” (F.J. 3).

Ahora bien, no debe olvidarse que en la misma Sentencia el Tribunal Constitucional estableció que “tales facultades no pueden ser interpretadas como la posibilidad de realizar actos urbanísticos libremente y sin respetar el planeamiento previsto siempre que se den los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, ni que la concurrencia de tales requisitos pueda ser estimada discrecionalmente por el Gobierno. Respecto al primer punto conviene recordar que el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos (art. 9.1 de la Constitución). El Estado tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existente. Sólo cuando esto no resulte posible y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de urgencia, que exime de solicitar previamente licencia municipal, sino no respetar el planeamiento establecido, cabrá apartarse de éste, y ordenar la iniciación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento previsto en el mismo artículo 180.2.”.

Y ante tan terminante argumentación no cabe otra conclusión que llamar a la siempre deseable colaboración que debe existir entre las Administraciones Públicas en orden a hacer compatibles sus intervenciones sobre el territorio, especialmente en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (las de la Administración estatal o autonómica promotora de la obra y las del Ayuntamiento).

	III.-GRANDES OBRAS PUBLICAS DE INTERES GENERAL.

	Pese a que la simple lectura del art. 180.1 LS 76 (y lo mismo podía decirse del art. 244.1 LS 92 mientras estuvo vigente) nos llevaría a afirmar que, salvo en los casos justificados de concurrencia de razones de urgencia o excepcional interés público ya vistos, las Administraciones Públicas y las Entidades de Derecho Público de ellas dependientes habrían de someterse a la previa obtención de la licencia municipal habilitante de las construcciones  o edificaciones que pretendan realizar en un término municipal cualquiera, lo cierto es que tanto la legislación sectorial como la legislación urbanística de las Autonomías han ido limando el alcance de esta regla hasta dejarla en un contenido que, en relación con las Administraciones Públicas, es prácticamente irreconocible, por no decir inexistente.

 	Lo que es indudable es que tanto el Estado como las CC.AA realizan grandes obras o construcciones de marcado interés público en ejercicio de las competencias que, respectivamente, les reconocen la CE y los Estatutos de Autonomía y que desde siempre existió la convicción de que tales competencias no pueden quedar limitadas por lo que resuelva en relación a dichas obras cada Entidad Local (v. STS de 03.12.1982 - Arz. 7774). Un simple repaso por la Legislación y la Jurisprudencia reciente, que ha ido extrayendo de la intervención municipal preventiva a través de licencia una serie de supuestos de obras y construcciones promovidas por las Administraciones Públicas “superiores”, así lo refleja. Veámoslas:

A)	OBRAS EXCLUIDAS DE LICENCIA POR RAZON DE LA ACTIVIDAD O DEL LUGAR DONDE SE REALIZAN.

1)	Obras de construcción sobre el mar territorial.

Tratándose de obras de construcción de un puerto sobre el mar territorial (es decir, en terrenos ganados al mar) las Corporaciones municipales carecen de competencias específicas que legitimen su intervención preventiva para comprobar la adecuación del proyecto de construcción al planeamiento urbanístico, recayendo en el Estado la competencia exclusiva, por disposición de la Ley de Costas, para realizar las obras allí emplazadas. 

En palabras del Tribunal Supremo,  en el caso de obras realizadas en el mar territorial la Corporación Municipal “carece de jurisdicción, al estar fuera de su término municipal, y de competencia para exigir el otorgamiento de la licencia municipal” (STS de 20.09.1984 - Arz. 5582).

Los motivos de este rechazo jurisprudencial, sintetizados por JIMENEZ DE CISNEROS, son los siguientes:

1º. Porque solo al Estado corresponde otorgar las concesiones demaniales para la construcción dentro del mar de muelles, embarcaderos, obras fijas, etc., con destino a un servicio público o particular, de acuerdo con el proyecto aprobado (art. 42 y 72 de la Ley de Costas).
2º. Porque la concesión atribuye a su titular las facultades o “habilitaciones” necesarias para realizar las obras de construcción del puerto sobre el mar territorial y las tendentes a ganar terrenos al mar.

3º.  Porque el Ordenamiento vigente no atribuye competencia alguna a los Ayuntamientos sobre las obras que se realicen sobre el mar territorial.

4º.  La realización de las obras de construcción del puerto deportivo en su primera fase de transformación del lecho de mar territorial no está sujeta al deber de obtener licencia municipal, pues no se opera sobre territorio o superficie del término municipal.

5º. La competencia urbanística municipal se circunscribe al suelo comprendido en su término municipal, pertenezca al dominio público o al privado, sin que pueda extenderse tal competencia, tanto en su vertiente de planeamiento como en la ejecución urbanística, al “mar litoral” antes de ser transformado físicamente.

A sensu contrario, obviamente aquellas obras que promuevan las Administraciones y tengan naturaleza esencialmente urbanística, no subsumibles por tanto en la estricta construcción de un puerto, sí deben sujetarse a licencia, ya que cuando las obras ejecutadas han permitido la aparición de nuevos terrenos, una vez desalojado el mar territorial, éstos se incorporan al término municipal, momento en el cual aparecen las competencias municipales de ordenación urbanística y control de las construcciones y uso del suelo.

	2) Obras Ferroviarias (Ley 16/1987, de 30-7-1987, de Transportes Terrestres).

	El art. 179 de esta Ley distingue, respecto de las obras realizadas por RENFE, entre obras de conservación, entretenimiento y reposición de sus líneas e instalaciones y demás servicios auxiliares directamente relacionados con la explotación ferroviaria, en relación con las cuales entiende implícitamente otorgadas a dicha compañía todas las autorizaciones, permisos o licencias administrativas precisas o convenientes, y las nuevas obras, para las que exige la oportuna licencia de la autoridad competente, cuando las mismas afecten a los planes urbanísticos o a las disposiciones sobre establecimientos incómodos, insalubres, nocivos o peligrosos.

Como dice la STS de 04.12.90 (Arz. 9720), “esta singular normativa, que hoy debe primar sobre lo dispuesto con carácter general en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación  Urbana por ser posterior a éste, lleva decididamente a estimar que las obras realizadas por la RENFE en la estación de Portbou (Gerona) no estaban sometidas  a la  precisión de obtener la licencia municipal, puesto que habiendo consistido en la instalación de una red de extinción de incendios... bien se comprende que, o bien fueron obras que indirectamente contribuyen a la conservación y entretenimiento de las instalaciones ferroviarias, en cuanto tendentes a evitar el deterioro de ellas por el fuego, o bien fueros obras nuevas que en ningún caso se ha ni siquiera alegado por el Ayuntamiento que afecten al planeamiento urbanístico de Portbou ni afectan a las disposiciones sobre establecimientos incómodos, insalubres, nocivos o peligrosos obviamente, con la doble consecuencia de estar ya implícitamente autorizadas o de no precisar de licencia municipal”.

Se trata, en suma, de un supuesto cualificado no solo por el lugar o actividad (obras relacionadas con la explotación ferroviaria), sino especialmente por el Organismo gestor del servicio público en cuestión (Empresa pública RENFE) en el que, en relación con las obras de conservación, entretenimiento y reposición de las líneas e instalaciones ferroviarias, no solo se excluye la licencia municipal, sino cualquier forma de intervención administrativa previa. No obstante, en el caso de obras nuevas que afecten al planeamiento urbanístico sí se continúa requiriendo la licencia.

3) Carreteras (Ley 24/1988, de 29 de julio)

	Según dispone el artículo 12 de dicha Ley “las obras de construcción, reparación o conservación de carreteras estatales por constituir obras públicas de interés general, no están sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84.1 b), de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local”.

El preámbulo de la Ley de Carreteras  empieza por resaltar que la Constitución Española en su artículo 149.1.21 y 24 atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen general de comunicaciones y sobre las obras públicas de interés general, cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma; y termina por recalcar que en la Ley se actualiza el especial régimen jurídico regulador de las denominadas redes arteriales y travesías, de acuerdo con las circunstancias peculiares de las carreteras y tramos de las mismas que discurren por suelo urbano. 

Estas dos directrices quedan nítidamente desarrolladas en el artículo 12 y en los artículos 36, 37, 38 y 39, respectivamente; de tal manera que, por una parte, las obras de construcción, reparación o conservación de carreteras estatales, por constituir obras de carácter general, no están sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el artículo 84.1.b) de la LBRL; en tanto que, por otra parte, tal control sí puede ejercitarse por parte de los Ayuntamientos, en los tramos de carretera que discurran por suelo urbano, o estén incluidos en una red arterial o formen travesías, según se especifica en los artículos 38 y 39.

La doctrina jurisprudencial consolidada del Tribunal Supremo  en Sentencias de 3 diciembre 1982 (RJ 1982\7774), 20 febrero 1984 (RJ 1984\1078), 28 mayo 1986 (RJ 1986\4471), 17 julio y 30 noviembre 1987 (RJ 1987\7524), 28 septiembre 1990 ( RJ 1990\7297), 17 mayo 1993 (RJ 1993\3488) y 11 de octubre de 1994 (RJ 1994/7810), al distinguir los conceptos de ordenación urbanística en sentido estricto y ordenación del territorio, ha incluido en este último aquellas «grandes obras o construcciones de marcado interés público que siendo de la competencia estatal -art. 149.1.24 de la Constitución- por su gran trascendencia para la sociedad no pueden quedar frustradas por la voluntad municipal ya que su relevancia excede el artículo 180 de la Ley del Suelo»;

Tal y como ha dicho el Tribunal Constitucional en la STC 65/1998, de 18 de marzo, “cabe afirmar que la concreción de cuáles sean las carreteras de «interés general», corresponde, en principio, al Estado, sin perjuicio del ulterior control de este Tribunal; y que, puesto que el constituyente no ha precisado que deba entenderse por obras públicas de «interés general», sin que pueda darse a la expresión un sentido unívoco, los órganos estatales (y muy singularmente el legislador) disponen de un margen de libertad para determinar en qué supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar a una carretera como de interés general e integrarla en la Red de Carreteras del Estado, correspondiendo a este Tribunal sólo «un control externo, en el sentido de que su intervención se limita a determinar si se han transgredido los márgenes dentro de los cuales los órganos del Estado pueden actuar con libertad» (fundamento jurídico 10).

	Tres precisiones más son procedentes: una para indicar que en el caso de no estar incluidas en el planeamiento urbanístico la construcción de carreteras o variantes se somete a un procedimiento en el que la Corporación Local puede expresar su parecer sobre el trazado propuesto; otra, para resaltar que, en caso de disconformidad de la actuación con el planeamiento deberá realizarse la correspondiente modificación o revisión del planeamiento urbanístico para que la infraestructura acabe teniendo su acomodo en el planeamiento urbanístico (art. 10 de la Ley); y la última, para reiterar que en el suelo urbano y en las travesías no pierde el Ayuntamiento sus competencias en relación con la sujeción a licencia de las construcciones e instalaciones (Art. 39 de la Ley).

4) PUERTOS (Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante).

El art. 19.3 de esta Ley, con formulación muy similar a la contenida en la Ley de Carreteras, dispone que «las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1, b) de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por constituir obras públicas de interés general».

 Como contrapartida, el apartado 1 del mismo art. 19 establece la obligación de que las obras que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio público portuario sean sometidas a informe de la Administración urbanística competente al objeto de garantizar que se adaptan al plan especial de ordenación del espacio portuario.

La constitucionalidad de este precepto fue puesta en duda ante la posible vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Enjuiciada la cuestión por el Tribunal Constitucional, éste confirmó que, en efecto,  entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo, porque así se desprende tanto del art. 25.2, d) de la Ley de Bases de Régimen Local (el municipio ejercerá sus competencias en materia de «ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística») como del art. 84.1, b) de la misma Ley (que regula el sometimiento de la actividad de los ciudadanos «a previa licencia y a otros actos de control preventivo»).
.
 No obstante, como expresa la STC 40/1998, de 19 de febrero (fundamento jurídico 39), “de todo ello no puede, sin embargo, colegirse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que, como dispone el art. 84.1, b) LBRL, esa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general en el caso de obras que deban realizarse por otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística”.

 Ciertamente, el supuesto legal considerado sustrae al control preventivo municipal «las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en dominio público portuario por las Autoridades Portuarias» (apartado 3). No obstante, la Ley no excluye la intervención del municipio, el cual debe emitir un informe sobre la adecuación de tales obras al plan especial de ordenación del espacio portuario (apartado 1). Y así, dice el Tribunal Constitucional, “se garantiza, por tanto, la intervención del ente local tal y como exige la garantía institucional de la autonomía municipal, por lo que no puede apreciarse un menoscabo ilegítimo de la misma”.

 	Ahora bien, prosigue el Tribunal, “la competencia del Estado sobre puertos no puede justificar la exención de licencia municipal en aquellos casos en los que las obras de construcción o conservación, aun realizándose en la zona de servicio portuario, no afectan propiamente a construcciones o instalaciones portuarias, sino a edificios o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones”, posibilidad prevista en el art. 3.6 de la Ley. 

La facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanística, sustituyendo la previa licencia por el informe, se limita, por tanto, a las obras portuarias en sentido estricto promovidas por las Autoridades Portuarias, pero no puede alcanzar a aquellas otras que, aunque realizadas en la zona de servicio del puerto, son de naturaleza diversa; en tales casos, será de aplicación la legislación urbanística general y, en principio, la exigencia de licencia previa que corresponde otorgar al Ayuntamiento competente.

 Como ya señaló la STC 149/1991 (fundamento jurídico 7.º), la disputa sobre la legitimidad de este tipo de normas que autorizan al Estado a asumir la competencia para realizar determinadas obras y, en función de la misma, a modular las competencias de las Administraciones urbanísticas, “debe resolverse teniendo en cuenta no el espacio físico en donde las obras han de realizarse (en este caso, la zona portuaria), sino la finalidad que constituye su razón de ser (en este caso, el tratarse de obras portuarias en sentido estricto).

 Así parece entenderse en el propio precepto impugnado, que justifica la exención del control preventivo municipal en el hecho de tratarse de «obras públicas de interés general», careciendo de este interés las obras no propiamente portuarias ni las promovidas por concesionarios.

5) INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social).
	
Ampliando la lista de supuestos excluidos de licencia municipal por razón de la actividad considerada, el art. 160.4.e) de la Ley referida, que dio carta de naturaleza al Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, determinó que para llevar a cabo obras de infraestructura ferroviaria el Ente Público “no precisará de licencia municipal, sin perjuicio de la aplicación a las mismas de lo dispuesto en el art.244 apartados 2 y 3, del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio”.

Es decir, que en este caso el legislador ha dado a este Ente una doble posibilidad de actuación que realmente no parece tener sentido, porque si se le excluye del deber de obtener previa licencia no precisará en ningún caso recurrir al procedimiento especial del art. 244.2 LS 92 (supuestos de urgencia o excepcional interés público), a menos que se haya querido mantener la necesidad de realizar las modificaciones o revisiones del planeamiento que resultaran precisas en caso de disconformidad de la obra con el planeamiento urbanístico. 

6) AEROPUERTOS (Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social).

Por tratarse de una gran infraestructura para cuya realización tiene competencia exclusiva el Estado ex art. 149.1.20 CE, el art. 166.3 de esta Ley dispuso que “Las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicio por AENA no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1.b), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por constituir obras públicas de interés general”.

En su desarrollo, el R.D. 2591/1998, de 4 de diciembre, sobre Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, añade que dichas obras deberán adaptarse al plan especial de ordenación del espacio aeroportuario o instrumento equivalente, a cuyo efecto los proyectos deberán someterse a informe de la Administración urbanística competente, y que las obras realizadas en el dominio público aeroportuario en virtud de autorización o concesión no eximen a sus promotores de la obtención de los permisos, licencias y demás autorizaciones que sean exigibles por las disposiciones vigentes (art. 10).

En la actualidad, debe tenerse en cuenta la doctrina plasmada por el Tribunal Constitucional en la STC 40/1998, dictada, como se ha visto, en relación con las obras realizadas por las Autoridades Portuarias en dominio público portuario, habida cuenta de la similitud de los modelos, de tal forma que también en relación con las obras que se promuevan por el Ente Público AENA en el Aeropuerto y su zona de servicio (delimitada por el Ministerio de Fomento) 

7) AGUAS ( Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, tras su modificación por la Ley 46/1999, de 13 de diciembre).

Siguiendo el ejemplo de otras legislaciones que demuestran la potencia de la acción sectorial del Estado en relación con las llamadas infraestructuras básicas, el art.. 116.1 de esta Ley dispone que “las obras hidráulicas de interés general y las obras y actuaciones hidráulicas de ámbito supramunicipal, incluidas en la planificación hidrológica, y que no agoten su funcionalidad en el término municipal donde se ubiquen, no estarán sujetas a licencia ni a cualquier otro acto preventivo municipal a los que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 84 de la Ley 7/1985,de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local”. (Continuará). 

   CURSOS