URBS.NET. ISSN 15.759.415  

AÑO III. Nº 11

                              URBS. NET
                                    LA REVISTA 

                                                                            Enero, 2002

                                            Urbs. net / La Revista 
                                  Director: Enrique Sánchez Goyanes

                                            Consejo Asesor

   Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. 
   Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. 
   Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
   Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares. 
   Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
   Miguel Corchero Pérez, Abogado urbanista (Cáceres).
   Ana Mª Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. 
   Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
   Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
   Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. 
   Fernando García Rubio, Consejero Técnico del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. 
   José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. 
   Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. 
   Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. 
   Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. 
   Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. 
   Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). 
   Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
   José María Requena Laviña, Abogado.
   Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. 
   Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. 
   Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. 
   Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. 
   José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. 

   ÍNDICE DEL NÚMERO

   DOCTRINA

   LOS DENOMINADOS CONVENIOS URBANÍSTICOS ATÍPICOS DE PLANEAMIENTO: APROXIMACIÓN A SU NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA, LA LEGISLACIÓN AUTONOMICA Y  LA DOCTRINA (Continuación), por Francisco Javier González Yebra – Pimentel.

                                                                                                           

LOS DENOMINADOS CONVENIOS URBANÍSTICOS ATÍPICOS DE PLANEAMIENTO: APROXIMACIÓN A SU NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA, LA LEGISLACIÓN AUTONOMICA Y  LA DOCTRINA (Continuación)

Francisco Javier González Yebra – Pimentel (Gerencia Municipal de Urbanismo de Vigo).

IV. LOS CONVENIOS URBANISTICOS DE PLANEAMIENTO EN LA LEGISLACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

	Como señala Martín Hernández, “a pesar de la intensa utilización del convenio urbanístico en la década de los ochenta, hasta el punto de convertirse en una práctica urbanística ordinaria, el legislador de la Ley 8/1990, momento en que pudo incorporarse al bloque normativo del urbanismo y abordar su regulación, desaprovechó esta oportunidad y el Convenio siguió tan huérfano de referencias legales como en la etapa anterior. La vía convencional o pactada, ajustándose a la normativa aplicable como mecanismo de actuación urbanística, es olvidada y, en cambio, además de establecer un acusado rigor y rigidez en los plazos de ejecución, en los casos de incumplimiento, se impone la contestación de la Administración a través de mecanismos también rígidos –  expropiación y venta forzosa – de  carácter imperativo y que no habían resultado especialmente eficaces con anterioridad ni, precisamente, habían gozado de una aceptación satisfactoria ni por parte de la Administración ni de los particulares afectados”.

	Las legislaciones urbanísticas autonómicas, por el contrario, y desde una perspectiva probablemente más realista, han optado por la solución de reconocer  el fenómeno e integrarlo adecuadamente en la práctica urbanística, mediante una regulación que aborda las principales cuestiones que el convenio urbanístico plantea.

	En lo que a los convenios de planeamiento se refiere y por orden cronológico comenzaremos con el estudio de la Ley valenciana 4/1992 de 5 de junio, sobre Suelo No Urbanizable; seguidamente con el de la Ley Navarra 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo y continuaremos con las demás normas autonómicas que han ido siguiendo las huellas de éstas.

IV.1- LA LEY VALENCIANA 4/1992, DE 5 DE JUNIO, SOBRE SUELO NO URBANIZABLE.

“Llama la atención – dice López Pellicer – el que en esta Comunidad Autónoma la figura del convenio “con finalidad urbanística” haya sido objeto de regulación inicialmente en un texto normativo cuyo objeto y contenido no es el propio de los tipos de suelo – urbano y urbanizable – en los que la actuación urbanizadora es posible, sino en una Ley – la Ley 4/1993 de 5 de junio – sobre suelo no urbanizable, en cuya Disposición Adicional Cuarta se incluye, no obstante, una regulación bastante precisa de convenios que “para la mejor gestión de la actividad urbanística” pueden celebrar los Municipios con los particulares. La ausencia de una normativa urbanística general en el ámbito autonómico explica la inserción de esta figura en un contexto de régimen de suelo diferente de aquel en que al menos “prima facie” aquella es aplicable”. La nueva Ley Autonómica 6/1994, de 15 de noviembre, contiene ya un estatuto general de la actividad urbanística en el ámbito de la Comunidad Autónoma y en su Disposición Adicional Sexta se remite en cuanto a los convenios urbanísticos que celebren los Ayuntamientos con los particulares a las reglas contenidas en la citada Disposición Adicional Cuarta de la Ley del Suelo no urbanizable, con la precisión, respecto de los Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas, que la nueva ley crea, de que los convenios no podrán sustituir el procedimiento para su aprobación y adjudicación ni prejuzgar los resultados del mismo.

	La Ley valenciana sobre Suelo No Urbanizable constituye en palabras de Bustillo Bolado y Cuerno Llata  la punta de lanza de la legislación sobre convenios en nuestro país. En su regulación se contienen los principios básicos sobre la celebración de convenios urbanísticos de planeamiento – indisponibilidad de la potestad de planeamiento, transparencia y publicidad – que se reproducirán en las leyes autonómicas posteriores.

	Establece la citada Disposición Adicional Cuarta que :

	“Para la mejor gestión de la actividad urbanística, los municipios podrán suscribir convenios con los particulares. Cuando se formalicen con motivo y en relación con la ejecución del planeamiento no podrán alterar o modificar ninguna de las determinaciones del plan o instrumento de ejecución de que se trate, ni perjudicar derechos e intereses de terceros. Cuando se suscriban con motivo  y en relación con la formulación y aprobación de planes o cualesquiera otros instrumentos de ordenación o gestión urbanísticas deberán respetar las reglas siguientes”.

	A diferencia de lo que se prevé en otras normas autonómicas, el precepto transcrito, se refiere sólo a los convenios que se suscriban entre Ayuntamientos y particulares. No obstante, como señalan Bustillo Bolado y Cuerno Llata, este tipo de habilitaciones no tiene un alcance mayor que el meramente aclaratorio pues la vigente Ley de Contratos – artículo 4 de la Ley, hoy Texto Refundido de la LCAP – y  el artículo 111 del TRLL de 1986, proporcionan suficiente cobertura legal para que las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias puedan llevar a efecto convenios de esta naturaleza.

	Llama la atención Merelo Abela en que “no es que este texto autonómico regule por primera vez un convenio de naturaleza urbanística, pues ya se ha visto como la legislación estatal suministra ejemplos de estos convenios. Lo que si hace por primera vez este texto es reconocer la categoría de convenios sobre el planeamiento suscritos entre la Administración y los particulares  así como la de convenios sobre la ejecución del planeamiento sin tipificación de sus objetos posibles”.

	El precepto distingue dos tipos de convenios en función de su objeto “los que se formalicen con motivo y en relación con la ejecución del planeamiento” y los que “ se suscriben con motivo y en relación con la formulación y aprobación de planes o cualesquiera otros instrumentos de ordenación y gestión urbanística. 

	Aunque la regulación se centra en estos últimos  sus prescripciones se refieren fundamentalmente a los convenios sobre planeamiento, sometiendo su validez a las siguientes exigencias:

	“1) Deberán contener una parte expositiva en la que se justifique suficientemente los siguientes extremos: conveniencia de lo estipulado para el interés general; coherencia de lo convenido con el modelo y la estrategia territoriales, así como, en su caso, con la programación prevista en el plan o instrumento urbanístico en tramitación; cumplimiento exacto de lo dispuesto en el artículo 1 de la presente ley.

	2) Serán nulas las estipulaciones y los compromisos contrarios a normas imperativas legales y reglamentarias, así como a determinaciones de un plan superior, y, en todo caso, las que supongan disminución de los deberes y cargas definitorias del contenido del derecho de propiedad del suelo”.

	Estos límites no  hacen sino reproducir el art. 6.1 del Código Civil y explicitar lo previsto en los artículos 4  TRLCAP y 111 TRRL, si bien , como señalan Bustillo Bolado y Cuerno Llata desde el punto de vista formal saludable es la necesidad de que en todos los convenios exista una parte expositiva en la que se explique con precisión el cumplimiento de tales requisitos”.

	La disposición más interesante de la regulación es la que se contiene en el siguiente apartado:

	“3) Lo convenido se entenderá siempre sin perjuicio de la plenitud del ejercicio por la Administración de la potestad de planeamiento y sometido a la condición suspensiva de que el plan o instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento. El no cumplimiento de esta condición no dará lugar, en ningún caso, a responsabilidad contractual de la Administración que hubiera suscrito el convenio, salvo que el cambio de criterio que determinara la imposibilidad de cumplimiento le fuera imputable y no se justificara suficientemente en razones objetivas de interés público”. 

	Del texto transcrito parece, en principio, desprenderse que los convenios de planeamiento no se configuran en la Ley valenciana  como convenios bilaterales o sinalagmáticos: la Administración no asume ninguna obligación  de resultado de aprobar o modificar un plan con un contenido determinado sino que la modificación de planeamiento  se constituye en condición suspensiva de los efectos del convenio, de tal manera que si la condición no se cumple, el convenio no despliega sus efectos y la parte privada queda liberada de su obligación.
  
	Sin embargo, Bustillo Bolado y Cuerno Llata ven en el último párrafo de este apartado tercero el gran avance de la ley: el cambio de criterio que determina la imposibilidad de cumplimiento generará responsabilidad contractual  en cuanto sea imputable a la Administración suscribiente y no se justifique suficientemente en razones objetivas de carácter público. Se supera así – dicen – “ la farisaica necesidad  de que el contenido del plan se justifique en si mismo con independencia del preexistente convenio, para no incurrir en una posible desviación de poder”.

	En opinión de estos autores los problemas que plantea un objeto tan peculiar como es la potestad de planeamiento y su indisponibilidad por vía contractual se concilian en este apartado con la posibilidad de que el particular implicado pueda exigir responsabilidad contractual a la Administración en caso de incumplimiento por parte de ésta. Así dicen : “El convenio somete su eficacia al cumplimiento de una condición suspensiva: que el plan o instrumento correspondiente una vez redactado y en vigor haga posible su cumplimiento. Nada impide que el ayuntamiento cambie de idea y dé a su ordenación urbanística el contenido que considerase conveniente. Si tal cambio se justifica en razones de interés público, el contrato habrá devenido nulo por imposibilidad sobrevenida del objeto; las consecuencias serán la devolución de las recíprocas prestaciones que hayan podido hacerse las partes y, si procede, la indemnización de los daños; en este supuesto (...) la solución del legislador valenciano no difiere de la que con carácter general ofrece el Tribunal Supremo en el ámbito de la legislación del Estado. Ahora bien, si tal modificación se ampara en el capricho o conveniencia política de la corporación municipal, ya no se tratará de una imposibilidad sobrevenida de cumplimiento sino de una voluntad deliberadamente rebelde, y, en consecuencia  el particular podrá pedir judicialmente el cumplimiento del contrato, cumplimiento que al no ser posible en los propios términos del contrato podrá materializarse en una indemnización por el equivalente económico. De esta manera el convenio no vincula al Ayuntamiento en el ejercicio de su potestad planificadora, pero si le condiciona, puesto que si el Ayuntamiento quiere separarse de lo convenido sin que tal actitud le comporte unas con toda seguridad  muy gravosas consecuencias patrimoniales, necesita justificar tal cambio en el interés público.”

	Sin embargo, otros autores como Merelo Abela, no comparten este entusiasmo. Señala este autor que “la forma concreta en que se reconoce la responsabilidad contractual no resulta del todo satisfactoria, no desde la óptica del interés del  particular que suscribe, sino desde la de los intereses públicos, pues mírese como se mire, se admite como hipótesis una ordenación urbanística no fundamentada suficientemente en razones objetivas de interés público. Se dirá que el precepto sólo pretende regular la relación contractual, no limitando los mecanismos impugnatorios de una tal impugnación, pero en mi opinión, la mera previsión del supuesto sin ninguna indicación o advertencia sobre la ilegalidad de un Plan que no atendiera al interés público, resulta criticable”.      
          
  	En el mismo sentido, Rodríguez de Santiago advierte que “si los criterios a los que finalmente responde la aprobación del plan no se justifican en razones objetivas de interés público lo más grave no será que, en ese caso, el particular tenga derecho a una indemnización sino que el propio plan, precisamente por carecer de justificación en razones objetivas de interés público, debería calificarse de invalido, salvo que se acepte una concepción, hoy inadmisible de la discrecionalidad de la Administración y, en concreto, de la competencia administrativa de planificación urbanística”.  

	Por su parte, Huergo Lora entiende que el precepto suscita no pocas dudas y se pregunta si cabe imponer a la Administración el cumplimiento in natura del convenio.

En una primera interpretación del precepto y sin perjuicio de lo que en el último capitulo del trabajo se dirá al respecto, tampoco nosotros compartimos este entusiasmo. En primer lugar, porque si el Ayuntamiento cambia de criterio en la aprobación definitiva del plan, el convenio no deviene nulo por imposibilidad sobrevenida de objeto, como afirman Bustillo Bolado y Cuerno Llata, – la modificación del planeamiento reflejada en el convenio no se ha configurado como objeto del convenio sino como condición del mismo – sino que el convenio no llega a tener eficacia, a desplegar sus efectos, por falta de cumplimiento de la condición suspensiva a que se subordinó y esto tiene importancia en la medida  en que si, como venimos repitiendo, la concreta modificación del planeamiento prevista en el convenio no puede ser objeto de éste, no cabe exigir su cumplimiento, y si no cabe exigir su cumplimiento in natura, tampoco cabe exigir el cumplimiento por equivalencia. Sólo cabe exigir el cumplimiento por equivalencia, cuando se produce una imposibilidad sobrevenida de la prestación. En el caso de la potestad de planeamiento, la concreta modificación del plan configurada como objeto del convenio provoca la imposibilidad originaria de la prestación, precisamente  por su indisponibilidad, y en consecuencia la nulidad del convenio: si no cabe exigir originariamente la modificación del plan, tampoco cabe exigir su cumplimiento por equivalencia. Podría exigirse responsabilidad por culpa in contraendo, pero, creemos que si el Ayuntamiento nunca asumió obligación alguna de aprobar un plan no se le puede exigir ahora ese cumplimiento por equivalencia.

Por lo demás, que el cambio de criterio no se justifique suficientemente en razones objetivas de interés público, requiere, para generar la responsabilidad contractual que nos ocupa, una previa declaración de tal falta de justificación, lo que determinará la invalidez de la modificación aprobada y la necesidad de dictar nuevo acto fundadamente motivado sobre la modificación del planeamiento impugnada, que si de nuevo discrepa con la reflejada en el convenio, pero se motiva adecuadamente, debería suponer, de acuerdo con el precepto, la extinción de la responsabilidad contractual derivada de la inicial declaración de insuficiente motivación; con lo que esta responsabilidad contractual que examinamos viene a configurarse como una cláusula penal para la Administración de dudosa legalidad, sobre todo si tenemos en cuenta la, también, dudosa competencia de las Comunidades Autónomas para establecer una disposición semejante. En este sentido, Mª José Alonso Mas, señala que “el problema radica en que esta responsabilidad es contractual, y las Comunidades Autónomas ostentan competencias para el desarrollo de las bases estatales de la contratación administrativa; así, se plantea si esta cuestión es subsumible en la competencia estatal sobre el sistema de responsabilidad administrativa o más bien entraría dentro de la contratación administrativa, donde a su vez habría que distinguir entre bases y desarrollo.

En todo caso – continúa  la profesora Alonso Mas – la  Disposición Final de la Ley 13/95 , de contratos de las Administraciones Públicas, establece su carácter básico, sin exceptuar del mismo preceptos como el artículo 100, el 114.3 y el 166, que regulan expresamente supuestos de responsabilidad administrativa por incumplimientos contractuales. Parece, pues, que el legislador estatal entiende que la responsabilidad administrativa contractual entra dentro de las bases de la contratación administrativa; desde  esta perspectiva, el legislador autonómico carecería de competencias para regularla. Y ello, aunque exista un título superpuesto, como es la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el urbanismo. De este modo, posiblemente, haya que concluir que el legislador valenciano incurrió en este punto en extralimitación competencial.”

Con todo, la solución de responsabilidad contractual que incorpora la Ley valenciana para los convenios de planeamiento viene a recoger una línea doctrinal surgida en Alemania que plantea una cuestión que posiblemente se constituya en clave de la discusión doctrinal en torno a esta figura jurídica y que será examinada en la parte final de este trabajo.

En efecto, como señala Huergo Lora, “una línea doctrinal representada por R. Stettner, M. Dossmann y (ya con referencia a los convenios introducidos por las reformas legislativas de los años noventa) H. J. Birk, sostiene que la Administración asume en el convenio una auténtica obligación de aprobar el plan, aunque condicionada al resultado del procedimiento (es decir, a que en el curso del mismo no se pongan de manifiesto argumentos que demuestren que el plan prefijado en el contrato es contrario al interés público o claramente peor que otras alternativas). En el caso de que la Administración decida no aprobar el plan por un simple cambio de criterio, no sustentado en ningún dato objetivo responderá contractualmente. Lo que se da en este caso, según H. J. Birk (...) es un cumplimiento ficticio de la condición (& 162 del BGB y art. 1119 Cc) que obliga a la Administración a responder por incumplimiento de contrato. Si hay una causa objetiva para la no aprobación del plan, es decir, un motivo distinto de un simple cambio de criterio de la Administración queda liberada de su obligación de aprobar el plan sin tener que pagar indemnización alguna”.

Las cuestiones que la incorporación de esta doctrina a nuestro Derecho pueden plantear serán examinadas, como ya hemos dicho, en la parte final de este trabajo.

El último requisito que la Disposición Adicional Cuarta exige para los convenios planeamiento, materializa, en palabras de Bustillo Bolado y Cuerno Llata, los principios de transparencia y publicidad:

“4. Si el convenio se suscribiera antes de la correspondiente información pública, deberá incluirse entre la documentación sometida a dicho trámite. En el caso de que su suscripción estuviera motivada en sugerencia, reclamación o alegación formulada en el expresado trámite de información pública y la aprobación provisional no introdujera en el plan o instrumento urbanístico modificaciones sustanciales que hicieran preceptivo un nuevo período de información pública, el documento deberá ser sometido, tras la aprobación provisional y con suspensión de la ulterior sustanciación de procedimiento, a un específico trámite de información pública por plazo de quince días, cumplido el cual, el expediente completo, en unión del informe del Municipio sobre las alegaciones deducidas en este último trámite, será elevado al órgano competente para la aprobación definitiva.

Por excepción a lo dispuesto en el párrafo anterior, los convenios que se suscriban con motivo y en relación con las actuaciones reguladas en el artículo 20 de esta Ley se sujetarán al régimen y procedimiento en dicho precepto establecidos”. 

 A diferencia de otras leyes urbanísticas autonómicas posteriores, que regulan esta materia de los convenios urbanísticos, no se contempla en éstos, para los de planeamiento , la medida de creación de archivos de convenios urbanísticos  en los   municipios y Comunidad Autónoma que, como enseguida veremos,  si se prevén en aquellas. 

IV.2- LA LEY NAVARRA 10/1994, DE 4 DE JULIO, DE ORDENACION DEL TERRITORIO Y URBANISMO.

Regula esta Ley los convenios urbanísticos en el Capítulo I – Disposiciones Generales – del Título IV, dedicado a la ejecución del planeamiento, artículos 140 a 142.

	Establece el artículo 140.1 que:

	“La Comunidad Foral de Navarra y los Municipios comprendidos en su territorio podrán suscribir conjunta o separadamente, convenios con personas públicas o privadas, tengan éstas o no la condición de propietarios de los terrenos correspondientes, para su colaboración en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística”.

	La habilitación expresa que contiene este precepto es más extensa que la de la Ley valenciana, puesto que se reconoce capacidad para suscribir convenios urbanísticos, no sólo a los municipios sino también a la comunidad Foral, y no solo a personas privadas sino también a las públicas. Ahora bien , ya hemos visto que, como señalan Bustillo Bolado y Cuerno Llata, “el alcance de una habilitación de este tipo no creemos que vaya más allá del meramente aclaratorio, puesto que (...) la vigente regulación de contratos aporta suficiente cobertura legal para que las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias puedan llevar a efecto convenios”.

	El apartado 3 de este artículo 140 distingue  dos tipos de convenios, atendiendo a su contenido y finalidad:

a)	(los que tengan por objeto) los términos y condiciones de la gestión y ejecución del planeamiento en vigor y
b)	(los que tengan por objeto) la determinación, además, en su caso, del contenido de posibles modificaciones del planeamiento en vigor, bien directamente, bien por ser éstas precisas, en todo caso, para la viabilidad de lo estipulado.

	Señala Huergo Lora que la Ley navarra delimita “su objeto con mayor precisión que la valenciana (...)  y en una nueva prueba de realismo habla de “modificaciones de planeamiento en vigor” y no simplemente de la “formulación o aprobación de planes”.

	Como particularidad de los primeros, merece destacarse la previsión de que cuando las personas firmantes con la Administración actuante asumen la total iniciativa y responsabilidad de la gestión urbanística en la ejecución del planeamiento, podrán definir en todos sus detalles el estatuto de aquella ejecución, lo que, como afirma Merelo Abela, equivale, aunque no se diga expresamente, a la definición de un nuevo sistema de actuación.

	Centrándonos ya en los segundos – los convenios de planeamiento – la disposición que más nos interesa es la que se contiene en el segundo párrafo del apartado 5 del artículo 140, el cual dispone:

	“Las estipulaciones previstas en la letra b) del número 3 anterior sólo tienen el efecto de vincular a las partes del convenio para la iniciativa y tramitación de los pertinentes procedimientos  para la modificación del planeamiento sobre la base del acuerdo sobre la oportunidad, conveniencia y posibilidad de una nueva solución de ordenación. En ningún caso vincularán o condicionarán al ejercicio por la Administración Pública, incluso la firmante del convenio, de la potestad de planeamiento”.

	La ausencia en este precepto de una precisión análoga  a la de la Ley valenciana que contemple la posibilidad de la responsabilidad contractual de la Administración, hace que Bustillo Bolado y Cuerno Llata digan que “pese a las apariencias muy distinta es la orientación de esta ley (que) opta por una solución más “prudente” pero quizá menos defendible desde el punto de vista técnico”.

	Nosotros, por el contrario, estimamos que la Ley navarra adopta en este tema de la responsabilidad contractual una solución, desde luego, más prudente pero, creemos que también, más pura y correcta desde un punto de vista técnico-jurídico. Ahora bien, como advierte Rodríguez de Santiago “la regulación legal parece incompleta. Nadie que contrate con la Administración urbanística se comprometerá de firme a ceder terrenos, por ejemplo, si la administración puede separarse de las determinaciones previstas en el acuerdo sin que ello haya de tener efecto alguno sobre dicha prestación de la contraparte, o sin que ello lleve consigo el nacimiento de un derecho indemnizatorio a favor de ésta – indemnización que, dicho sea una vez más, con carácter general, no será por incumplimiento, pues la Administración no ha asumido ninguna obligación de aprobar la modificación según el acuerdo – .

	Por eso – continúa Rodríguez de Santiago- las partes deberán incluir una cláusula en el convenio que establezca que la aprobación de la modificación en los términos previstos es condición suspensiva o resolutoria de la obligación de quien suscribe con la Administración urbanística – en  el mismo sentido que la ley valenciana – o que la Administración urbanística asume el riesgo financiero de que las determinaciones de las que se partía no sean definitivamente aprobadas. Y si las partes no incluyen cláusulas como éstas, a esos resultados o a alguno semejante, habrá que llegar por la vía de la interpretación integradora del convenio, pues no es admisible considerar que el compromiso de la contraparte se asumiera con  independencia del resultado final del procedimiento de modificación del plan.

	No creo – concluye este autor – que pueda oponerse a esta interpretación integradora el tenor literal del precepto transcrito, según el cual estos convenios sólo tienen el efecto de vincular a las partes para la iniciativa y tramitación de los pertinentes procedimientos. Con ello lo que quiere excluirse es vincular a la Administración a un resultado determinado en la aprobación de la modificación del planeamiento, pero no que el convenio despliegue efectos como los que se acaban de indicar que están en la naturaleza de las cosas.” 

	Los principios de transparencia y publicidad en la negociación, celebración y cumplimiento de los convenios se  plasman en los artículos 141 y 142.

	Negociados y suscritos los convenios urbanísticos  de planeamiento – supuesto de la letra b del nº 3 del artículo 140 – se someterá a la información pública propia de dicho procedimiento  con inclusión del texto íntegro del convenio en la documentación que se someta a información pública.

	Tras la información pública el órgano que hubiera negociado el convenio, deberá, a la vista de las alegaciones, elaborar una propuesta de texto definitivo del convenio, de la que se dará vista a la persona o a las personas que hubieran negociado y suscrito el texto inicial para su aceptación, reparo o, en su caso, renuncia.

	El texto definitivo de los convenios deberá ratificarse por el Gobierno de Navarra, cuando se haya suscrito el texto inicialmente en representación de alguno de sus órganos o por el Ayuntamiento-Pleno cuando se haya suscrito inicialmente en nombre o representación del respectivo municipio.

	El convenio deberá firmarse dentro de los quince días siguientes a la notificación de la aprobación del texto definitivo a la persona o personas interesadas. Transcurrido dicho plazo sin que tal firma haya tenido lugar, se entenderá que renuncian a aquel.

	Los convenios urbanísticos se perfeccionan y obligan desde su firma, tras la aprobación de su texto definitivo en la forma dispuesta anteriormente.

	Por último el art. 142 prevé  la constitución en todos los municipios de Navarra de un registro y un archivo de convenios administrativos urbanísticos a los que cualquier ciudadano podrá acceder y obtener certificaciones y copias de las anotaciones y documentos en ellos practicados y custodiados.

IV.3- LA LEY MADRILEÑA 9/95 DE 28 DE MARZO, DE ORDENACION DEL TERRITORIO, SUELO Y URBANISMO.

La ley 9/95 de la Comunidad de Madrid reproduce casi literalmente la regulación de los convenios urbanísticos contenida en la Ley navarra. Lo dicho a propósito de aquella regulación en el apartado anterior vale igualmente aquí.

	Se regulan los convenios urbanísticos en los artículos 74 a 76 (Capítulo II del Título IV) de la ley y como únicas innovaciones podemos señalar:  

La precisión que se contiene en el artículo 74.3.a, respecto de los convenios en fase de ejecución de planeamiento, de acuerdo con la cual, estos convenios, cuando las personas firmantes con la Administración actuante asumen la total iniciativa y responsabilidad de la gestión urbanística en la ejecución del planeamiento, podrán definir en todos sus detalles, apartándose, incluso, de los sistemas de actuación regulados en la ley, el estatuto de aquella ejecución.

	Aquí, a diferencia de la ley navarra, se establece expresamente la posibilidad de utilización del convenio como alternativa a los sistemas de actuación previstos en la ley. No obstante, como ya hemos dicho, en la regulación de la ley navarra está implícita esta posibilidad.

	El régimen de transparencia y publicidad en la celebración de los convenios urbanísticos es reproducción del navarro con la previsión de la creación junto a los registros y archivos municipales, de un archivo y registro en la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo de la Comunidad Autónoma.

	Finalmente, aun cuando la naturaleza administrativa de los convenios urbanísticos no presenta dudas, precisa el artículo 77 que los convenios regulados en este Capítulo tendrán a tales efectos carácter jurídico administrativo.

IV.4- LA LEY DE LA RIOJA 10/98 DE 2 DE JULIO, SOBRE ORDENACION DEL TERRITORIO Y URBANISMO.

Su regulación se contiene dentro del capítulo dedicado a los sistemas de actuación, en la sección sexta – los Convenios Urbanísticos –, artículos 148 a 150.

	Sujetos de estos convenios  podrán ser los mismos que los previstos en las leyes navarra y madrileña:

	“la Comunidad Autónoma y los municipios, en la esfera de sus respectivas competencias, podrán suscribir conjunta o separadamente convenios con personas públicas o privadas, al objeto de colaborar en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística”.

	Tendrán naturaleza administrativa y precisa, también,  la Ley que serán nulas de pleno derecho las estipulaciones de los convenios urbanísticos que contravengan normas  imperativas legales o reglamentarias, incluidas las de planeamiento territorial o urbanístico.

	Por su objeto, distingue entre convenios que tienen por objeto establecer los términos y las condiciones de la ejecución de planeamiento, de cuyo cumplimiento no podrá derivarse ninguna alteración del mismo, pero que, sin embargo, podrá definir su ejecución en todos sus detalles, al margen incluso de los sistemas de actuación previstos en esta ley; y aquellos convenios cuya realización exige la modificación del planeamiento.

	En este caso, la Administración actuante estará obligada a tramitarla pero conservando en todo caso, en plenitud, el ejercicio de sus facultades normativas.

	A pesar de que en este precepto no se hace referencia explícita a la configuración de la modificación del planeamiento como condición suspensiva o resolutoria de las obligaciones de la parte privada del convenio, sí hay una referencia implícita a esta configuración por cuanto la modificación del planeamiento se presenta como necesaria para la realización  del convenio.

	Como determinación nueva y distinta, motivada por ser este texto autonómico posterior a la L.R.S.U., figura la de que, si el convenio afecta a suelo urbanizable no delimitado, habrán de indicarse las obras que hayan de realizar a su costa los particulares para asegurar la conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación , así como las garantías para el cumplimiento de los compromisos asumidos por las partes (artículo 149.6).

	Finalmente el artículo 150 establece que “ el incumplimiento por los particulares de las obligaciones asumidas, dará lugar a las responsabilidades que se fijen en el convenio. En todo caso, la Administración actuante quedará en libertad de iniciar o proseguir la ejecución del planeamiento por los trámites previstos en el presente Título”. Es de destacar que se refiere este precepto a las responsabilidades de los particulares por incumplimiento del convenio y no a las de la Administración, a propósito de la cual, y sin perjuicio de lo que a propósito de la misma se expondrá a lo largo del trabajo, cabe recordar las consideraciones hechas con ocasión del examen de la legislación valenciana.

IV.5-  LEY DE CASTILLA LA MANCHA, LEY 2/1998, DE 4 DE JULIO, DE ORDENACION DEL TERRITORIO Y ACTIVIDAD URBANISTICA.

Regula esta Ley los convenios urbanísticos dentro de su Título II dedicado a la “concertación de la actuación pública”, en el Capítulo II, artículos 11 a 13. La regulación es una reproducción bastante literal de las leyes navarra y sobre todo  madrileña, con estas dos únicas excepciones:

•	El plazo de información pública es de 20 días.
•	·	No se exige la creación de registros y archivos específicos para los convenios urbanísticos, si bien se establece que cualquier ciudadano tendrá acceso a los convenios, una vez perfeccionados; este acceso tendrá lugar “en los términos establecidos en la legislación sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas”.

IV.6- LA LEY URBANISTICA DE ARAGON, LEY 5/1999, DE 21 DE MARZO.

Regula esta Ley los convenios urbanísticos en los artículos 82 a 84. Pueden ser sujetos de estos convenios en la ley aragonesa los que venimos señalando en las leyes que se producen a partir de la navarra: la Administración autonómica y los municipios, conjunta o separadamente, por un lado y los particulares u otras Administraciones públicas por otro.

Distingue, por su objeto, los convenios que tengan por tal exclusivamente los términos y condiciones de ejecución del planeamiento, de cuyo cumplimiento no podrá derivarse ninguna alteración del mismo, y que, al igual que en las leyes ya vistas, podrán definir la ejecución apartándose incluso de los sistemas de actuación  regulados en la ley y los que tienen por objeto la aprobación o modificación del planeamiento urbanístico que también podrán referirse a la ejecución del planeamiento.

Para estos convenios de planeamiento, el Ayuntamiento conserva, por razones de interés público, la plenitud de su potestad de planeamiento. Si finalmente no se aprobara el cambio de planeamiento, el convenio se entenderá automáticamente resuelto sin perjuicio de las indemnizaciones que pudieran proceder.

	En consecuencia, y como señala Merelo Abela, se han de entender celebrados estos convenios bajo condición resolutoria “procediendo, en su caso, la devolución de las prestaciones realizadas. Las indemnizaciones aludidas en ningún caso podrán tener por causa un incumplimiento, pues la Administración no se compromete en estos convenios a ningún resultado concreto”.

En cuanto al procedimiento, aparte de prescribirse que la negociación, celebración y cumplimiento de los convenios se rigen por los principios de transparencia y publicidad, sólo se dispone que la competencia para aprobar estos convenios corresponde al Pleno del Ayuntamiento, previa apertura de un período de información pública por plazo de un mes sobre el proyecto del convenio, si se trata de un convenio sobre planeamiento o de veinte días si se trata de un convenio de gestión.

       IV.7- LA LEY DE URBANISMO DE CASTILLA LEON, LEY 5/1999, DE 8 DE ABRIL.

La Ley de Castilla-León sólo dedica a esta materia el artículo 94.

Pueden suscribir, de acuerdo con esta ley, convenios urbanísticos, las Administraciones Públicas, entidades de derecho público, consorcios y sociedades urbanísticas, entre sí o con particulares.

	Los convenios urbanísticos podrán tener por finalidad el establecimiento de las condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento urbanístico o para la aprobación, revisión o modificación de éste. Los convenios urbanísticos tendrán en todos los casos naturaleza y carácter jurídico administrativo.

	Los convenios no podrán limitar el ejercicio de las competencias de las Administraciones Públicas, ni dispensar del cumplimiento de los deberes urbanísticos exigidos en la propia ley, siendo nulas las estipulaciones contrarias a la ley o al planeamiento.

	Los convenios reguladores de condiciones para el cumplimiento del deber legal de cesión del aprovechamiento correspondiente al Ayuntamiento se han de sujetar a lo dispuesto en la ley sobre destino y transmisión de los patrimonios públicos del suelo, debiendo incluir la valoración pertinente practicada por técnicos municipales competentes.

	En cuanto al procedimiento se realiza una remisión al desarrollo reglamentario de la ley, estableciéndose tan sólo la publicidad de los convenios en el Boletín Oficial de la Provincia, en el plazo de un mes desde su celebración, debiendo someterse a consulta pública y disponiéndose la necesidad de incorporar los convenios sobre revisión o modificación del planeamiento a los correspondientes expedientes desde el inicio del procedimiento.

IV.8- LA LEY 9/1999 DE CANARIAS Y SU TEXTO REFUNDIDO 1/2000 DE 8 DE MAYO DE ORDENACION DEL TERRITORIO Y ESPACIOS NATURALES DE CANARIAS.

Regula esta materia el citado Texto Refundido de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias en sus artículos 236 a 238.

	El artículo 236.1 de la Ley habilita para suscribir convenios urbanísticos de un lado, a la Administración da la Comunidad, los Cabildos Insulares y los Municipios, así como sus organizaciones adscritas y dependientes y las demás organizaciones por ella creadas conforme a la propia Ley, conjunta o separadamente, y siempre en el ámbito de las respectivas esferas de competencia y, de otro, a las personas públicas o privadas, tengan estas o no la condición de propietarios de los terrenos, construcciones o edificaciones correspondientes.

	El mismo apartado señala como finalidad de los convenios urbanísticos, la “preparación de toda clase de actos y resoluciones en procedimientos instruidos en el ámbito de aplicación de esta ley, incluso antes de la iniciación formal de éstos, así como también para la sustitución de aquellas resoluciones.

	La habilitación a que se refiere el artículo 236.1 se entenderá sin perjuicio de las efectuadas por disposiciones específicas de esta ley. El régimen establecido en este capítulo será aplicable a los convenios concluidos sobre la base de éstas en todo lo que no las contradiga.

	El párrafo 3º del mismo artículo 236 diferencia los convenios urbanísticos, por su contenido y finalidad, según que su objeto:

•	a)	No afecte en absoluto a la ordenación ambiental, territorial y urbanística que esté en vigor, limitándose, cuando se refieren a la actividad de ejecución de la referida ordenación, a la determinación de los terrenos y las condiciones de la gestión y ejecución del planeamiento y demás instrumentos existentes en el momento de su celebración.
•	Del cumplimiento de estos convenios no podrá resultar alteración, excepción o dispensa alguna de la ordenación de los recursos naturales, territoriales o urbanísticos.
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•	b)	Incluya o pueda tener como consecuencia o resultado posibles modificaciones del planeamiento de ordenación en vigor, bien directamente, bien por ser estas precisas en todo caso para la viabilidad de lo estipulado.
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•	Estos convenios sólo podrán ser “preparatorios de las resoluciones procedentes”, a diferencia de los anteriores  que podrán tener una función sustitutoria de la resolución.
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•		Se establece también la nulidad de pleno derecho de las estipulaciones de los convenios que contravengan , infrinjan o defrauden objetivamente, en cualquier forma, normas imperativas legales o reglamentarias, incluidas las de planeamiento de ordenación, en especial las reguladoras del régimen urbanístico objetivo del suelo y del subjetivo de los propietarios de éste.
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•		En relación con los convenios de planeamiento, reproduciendo la Ley Foral Navarra, se dispone que sólo vincula a las partes del mismo para la iniciativa y tramitación de los procedimientos de modificación o revisión del planeamiento o instrumento de que se trate sobre la base del acuerdo sobre la oportunidad, conveniencia y posibilidad de una nueva solución de ordenación ambiental, territorial o urbanística sin que en ningún caso vinculen  o condicionen el ejercicio por la Administración Pública de la potestad de planeamiento o de aprobación del pertinente instrumento. 
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•	El procedimiento aprobatorio de los convenios se regula en el artículo 237 del Texto Refundido, en el que Merelo Abela  distingue las siguientes fases:
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•	“1ª. Negociación y suscripción.
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•	 2º. Sometimiento a información pública, por plazo mínimo de veinte días cuando el procedimiento en el que se inscriban no prevean este trámite, mediante anuncio publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad  o en el de  la Provincia, según proceda, y en al menos uno de los periódicos de mayor difusión en ésta.
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•	En otro caso, deberá figurar el texto del convenio entre la documentación  sometida, en  el  procedimiento correspondiente, a la información pública propia de este.
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•	Para el supuesto específico de coincidencia de la negociación de un convenio con la tramitación del procedimiento de aprobación  de un instrumento de ordenación, o de ejecución de éste, con el que guarde directa relación y, en todo caso, en el supuesto de  tratarse de un convenio en el que se prevean modificaciones de planeamiento, deberá incluirse el texto íntegro del convenio en la documentación sometida a la información pública propia de dicho procedimiento.
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•	3º. Elaboración, tras la información pública y a la vista de alegaciones que se hubieren presentado, por el órgano que hubiera negociado el convenio, de una propuesta de texto definitivo del mismo, de la que se dará vista a la persona o las personas que hubieran negociado y suscrito el  texto inicial para su aceptación, reparos o, en su caso, renuncia.
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•	4º.Ratificación del texto definitivo de los convenios. Salvo para los convenios sobre planeamiento (que, como se ha indicado, sólo pueden ser preparatorios de las resoluciones procedentes, debiendo entenderse que, una vez aceptado el texto definitivo resultante de la información pública, se sujeta, conjuntamente con la restante documentación del Plan, a los sucesivos trámites previstos hasta su aprobación definitiva) y todos aquéllos para los que la Ley contenga una habilitación específica, se dispone que la ratificación corresponde:
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•	a)	Al Consejo de Gobierno, previo informe en todo caso de la Comisión de Ordenación del territorio y Medio Ambiente de Canarias, cuando hayan sido suscritos inicialmente por cualquiera de los órganos de la Comunidad, con excepción de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural.
•	·	b)	Al Consejo Rector de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural, cuando hayan sido suscritos inicialmente por el director ejecutivo de ésta.
•	·	c)	Al Pleno del Cabildo Insular y del Ayuntamiento, cuando se hayan suscrito inicialmente en nombre y representación del Cabildo y del Municipio, respectivamente.
•	·	d)	Al máximo órgano colegiado de la organización pública de que se trate, cuando hayan sido suscritos inicialmente en nombre de la misma.

5ª Firma del convenio. El convenio deberá firmarse dentro de los quince días siguientes a la notificación de la aprobación del texto definitivo a la persona o personas interesadas, privadas o públicas. Transcurrido dicho plazo sin que tal firma haya tenido lugar, se entenderá que renuncian a aquel.

	Los convenios se perfeccionan y obligan desde su firma, en su caso, tras la aprobación de su texto definitivo en la forma que acaba de indicarse.

	Por último, establece el artículo 238, en cuanto a la publicidad de los convenios que, “en las Consejerías competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, medio ambiente y conservación de la naturaleza y en todos los Cabildos Insulares y los Ayuntamientos existirá un registro y un archivo administrativo de convenios administrativos urbanísticos en los que se anotarán estos y se custodiará un ejemplar completo de su texto definitivo, y, en su caso, de la documentación anexa al mismo, reconociéndose el derecho de consulta y de obtención de copias y certificaciones de las anotaciones y documentos custodiados.

	A todos los efectos legales, el ejemplar custodiado en el archivo administrativo que corresponda dará fe del contenido de los convenios.” (Continuará) 

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