REDU. ISSN 15.759.415  

AÑO II. Nº3

                                  Urbs.Net

La Revista

                                                                             Febrero - Marzo, 2.001

Urbs.Net. La Revista
                                     Director: Enrique Sánchez Goyanes

                                           Consejo Asesor

   Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. 
   Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. 
   Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
   Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares. 
   Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
   Miguel Corchero Pérez, Abogado (Cáceres).
   Ana Mª Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. 
   Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
   Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
   Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. 
   Fernando García Rubio, Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. 
   José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. 
   Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. 
   Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. 
   Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. 
   Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. 
   Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). 
   Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
   José María Requena Laviña, Abogado, Jefe del Servicio Jurídico Inmobiliario de BBVA.
   Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. 
   Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. 
   Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. 
   Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. 
   José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. 

   ÍNDICE DEL NÚMERO

   DOCTRINA

   Técnicas urbanísticas de protección del patrimonio cultural en el Derecho español, por Enrique Sánchez Goyanes

   CURSOS

   TÉCNICAS URBANÍSTICAS DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL EN EL DERECHO ESPAÑOL

                                                                                                             Enrique Sánchez Goyanes

  1. INTRODUCCIÓN

   Los Ayuntamientos carecen, en la práctica, de competencias efectivas en la legislación sectorial protectora del patrimonio histórico, tanto en la estatal como en la autonómica, para llevar adelante verdaderas políticas propias de salvaguarda de sus patrimonios culturales.

   En lo que concierne al patrimonio arquitectónico, sin embargo, los Ayuntamientos disponen de técnicas suministradas desde otra legislación sectorial, la urbanística, con relación a la cual, desde hace tiempo, se ha reparado en su virtualidad, y la de sus instrumentos, para servir a una eficaz política de protección ambiental, sobre todo en su vertiente preventiva, circunstancia a la que se ha añadido -de modo relevante, a los efectos de nuestro estudio- el acogimiento generalizado de una interpretación expansiva del propio concepto de “ambiente”, comprensiva de la dimensión cultural -el ambiente cultural, la imagen o el paisaje urbano tradicional de determinado espacio de la ciudad o del pueblo, etc.-. 

   El Tribunal Constitucional, en su STC 102/1995, de 26 de junio, pone el énfasis en esa virtualidad (FJ 5º), partiendo de la interrelación entre ordenación urbanística, atinente a la asignación de usos al suelo, y ordenación ambiental, concerniente a la mitigación de los efectos eventualmente producidos por aquellos usos cuando sean potencialmente lesivos para el medio, y no se olvida tampoco de subrayar que, en la configuración contemporánea del medio ambiente, aparece subsumido el concepto de los ingredientes culturales que forman parte del mismo, sobre todo en conexión con el enfoque actual del medio ambiente urbano.

   Así las cosas, a nadie podía extrañar que las Corporaciones locales deseosas de salvaguardar lo que les resta del patrimonio arquitectónico histórico de sus respectivos términos hayan vuelto sus ojos hacia la moderna legislación urbanística y se hayan aprestado a apurar al máximo las posibilidades que el uso de muchas de sus técnicas les abre al servicio de esa política conservacionista y recuperadora.

   Paralelamente, las más modernas Leyes urbanísticas autonómicas (la valenciana de 1994, la madrileña de 1995, la castellano-manchega de 1998, la castellano-leonesa de 1999) llevan a cabo un replanteamiento general de las ideas más arriba expresadas y conciben la actividad urbanística como herramienta para la realización de un orden concreto de convivencia presidido por valores constitucionales tales como los de los arts. 45 -derecho al medio ambiente adecuado-, 46 -protección del patrimonio cultural colectivo- y 47 -derecho a la vivienda digna y adecuada-. En la medida en que las diversas fases de la actividad urbanística -planeamiento, gestión, disciplina- cumplan con ese cometido, se estarán legitimando (art. 4 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, LUCYL). Y, a la vista de las  Leyes actualmente en tramitación, se puede afirmar que éste es un principio claramente consolidado [véase, por ejemplo, la Exposición de Motivos del proyecto de Ley urbanística de Extremadura, aprobado por el Consejo de Gobierno el 15 de enero de 2.001, I, b),1].

   Por ello mismo, más que de técnicas urbanísticas para la protección ambiental y cultural, hoy deberíamos entender que es la propia técnica urbanística, el propio manejo del urbanismo y de sus herramientas típicas, lo que, de modo entero, está al servicio de la protección del ambiente adecuado -del que forma parte la preservación de los elementos culturales básicos del ambiente o imagen tradicionales del pueblo o de la ciudad-, en definitiva, al servicio del objetivo de la mejor calidad de vida, en la cual el ambiente saludable es un ingrediente imprescindible pero no exclusivo.

   No obstante ser ello así y resultar claramente del análisis de la legislación urbanística, cabe examinar singularmente algunas herramientas específicas dentro de las contempladas por aquélla, que tendrían, como compartido rasgo caracterizador, ése de servir de un modo más directo e inmediato al objetivo de un ambiente adecuado -en el amplio sentido integrador de su vertiente cultural, que es el aquí manejado-.

   El presente examen de las técnicas señaladas se ha concebido como un repaso al repertorio de las mismas, desde la perspectiva unificadora del objetivo proteccionista que todas persiguen -o a al que todas sirven- de los valores culturales -especialmente los ligados al patrimonio arquitectónico de cada Municipio-, con independencia de que algunas sean accionables sólo por la Administración local, o por la autonómica, o incluso por los particulares. 

   2. TÉCNICAS DE PLANEAMIENTO 

   2.1. LA CLASIFICACIÓN DE TERRENOS COMO SUELO NO URBANIZABLE POR MOTIVOS CULTURALES

   Según el art. 9 LERESUV, en la redacción a éste conferida por el RDL 4/2.000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario:

   “Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

   1. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

   2. Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales.”

   Es de señalar, por otro lado, que, en línea con esa configuración cuasirreglada del suelo no urbanizable dimanante del reseñado precepto estatal, la mayor parte de legislaciones autonómicas contempla con distintas variantes un concepto positivo de suelo no urbanizable o rústico, caracterizando los distintos factores cuya concurrencia determina la conveniencia de clasificar los respectivos terrenos con esa clave, para anudar a cada una de las categorías así resultantes un régimen de utilización correlativo -más o menos proteccionista en función del mayor o menor valor subyacente-. En todas, como se ha dicho, una de esas categorías -con más o menos matices y con más o menos eventuales subdivisiones en otras tantas subcategorías- es la del suelo no urbanizable que ha sido clasificado así, simplemente, por razones de protección de determinados valores culturales, entendidos, además, con mayor o menor amplitud según las respectivas definiciones legales.

   Dado que el concepto de suelo no urbanizable que cada una de las legislaciones autonómicas asume y las correspondientes categorías en que se diversifica no pueden ser aquí minuciosamente analizados, simplemente cabe enfatizar que la legislación urbanística, en general -comprensiva tanto de la estatal como de la autonómica-, suministra una primera relevante técnica al servicio de la protección del patrimonio cultural, en su más amplio sentido, al poner en manos de cada planificador la decisión de clasificar como suelo no urbanizable y, por tanto, excluir del proceso urbanizador y edificatorio, aquellos terrenos en los cuales concurra alguno de tales valores.

   Y como quiera que el concepto de lo “cultural” -al igual que el de lo “ambiental”, en gran medida solapado con aquél- es objeto hoy de una interpretación amplificadora generalizada en la práctica administrativa, y que esta práctica recibe el respaldo de la jurisprudencia -imbuida del espíritu exegético a que la conduce el principio rector e informante de la actuación jurisdiccional consagrado en el artículo 46 CE-, es fácil concluir que la virtualidad de esta primera técnica urbanística puede llegar a ser fecunda, máxime cuando la propia legislación estatal enumera expresamente, junto al genérico concepto del valor cultural, otros específicos tales como el valor “histórico”, el “arqueológico” o el “científico”.  

   2.2. LAS DETERMINACIONES SUSTANTIVAS DEL PLANEAMIENTO PARA LA PROTECCIÓN ESPECÍFICA DE BIENES CULTURALES Y AMBIENTALES

   Una segunda técnica, vinculada igualmente al ejercicio de la potestad de planeamiento, consiste en el dictado de determinaciones sustantivas específicas dentro del entramado normativo del respectivo instrumento, empezando por el propio del planeamiento general, dirigidas a la configuración de una concreta política conservacionista o proteccionista de los valores culturales que perduran en el Municipio de que se trate y, particularmente, de sus elementos característicos; en ocasiones, de toda una imagen colectiva, un ambiente o paisaje urbano en que lo cultural está inextricablemente ligado a su esencia.

   Naturalmente, tales determinaciones sustantivas son independientes y posteriores en relación con las análogas que eventualmente puedan desprenderse de la legislación sectorial protectora del patrimonio cultural para los casos concretos en que deban resultar vinculantes para el respectivo planeamiento urbanístico. Se trata, en este apartado, de las determinaciones, normalmente encomendadas al instrumento de planeamiento general para regir en todo el término municipal, con independencia de la clasificación urbanística correspondiente al terreno, y que buscan, precisamente, esos objetivos de preservación, recuperación o revalorización, según los supuestos de partida, de los testimonios relevantes del patrimonio histórico propio, especialmente inmobiliario.

   Su acogimiento es unánime en las legislaciones urbanísticas, siguiéndose así la tradición abierta con la Ley estatal del Suelo de 1.956. A título de ejemplo, y por su actualidad, al hallarse ahora mismo en tramitación parlamentaria, véanse las referencias al respecto en el artículo 69.3, letras f) y g), así como en el artículo 72.1.c) y 4, del proyecto de nueva Ley urbanística de Extremadura, donde se establece un reparto entre el planeamiento general, el cual debe contener necesariamente disposiciones con el objetivo señalado, y el planeamiento de desarrollo -Planes Especiales de Protección (necesarios cuando se trata de la protección de conjuntos urbanos enteros en los que radica el valor que se quiere salvaguardar), Catálogos-.

   2.3. EN PARTICULAR, LAS CATALOGACIONES DE ELEMENTOS SINGULARES. 

   1. La técnica urbanística de la catalogación de elementos singulares contribuye poderosamente a la consecución de una política de protección ambiental y cultural, máxime cuando el objeto de aquella primera protección, el ambiente, es un concepto con un campo semántico extraordinariamente ensanchado por la labor -como tantas veces- de la jurisprudencia, que integra en sí mismo hasta elementos culturales -también concebidos en su acepción más amplia-, porque contribuyen a la preservación de una cierta imagen de la ciudad y de su entorno, de un ambiente urbano determinado, en suma (SSTS de 21 y 28 de octubre de 1997, Ar. 7625 y 7636).

   En este sentido, la STS de 4 de diciembre de 1995 (Ar. 682 de 1996), relativa a la inclusión en el Catálogo Municipal de Edificios Protegibles de Cocentaina (Alicante) -que va aparejado a la Modificación de las Normas Urbanísticas del PGOU para prever el nivel de protección a que aquél se refiere- de sendos elementos -Chalet Testi-Flok y fábrica Testi-Flok- a los que se asigna un nivel de protección ambiental, contiene esta relevante proclamación:

   “La finalidad de todo Catálogo de edificios de protección especial tiene por objeto, como cualquier actividad administrativa, la satisfacción del interés público local en la conservación de los instrumentos culturales típicos de una determinada época que, por sus peculiares notables características arquitectónicas u ornamentales, integran y recuerdan el ambiente y modo de vida de un tiempo pasado digno de mantener vivo en la conciencia social de una comunidad determinada. (...).”

   Y, tras un recordatorio de que la potestad discrecional que así se ejercita -al elegir los criterios determinantes de la inclusión en el Catálogo- está sujeta al control jurisdiccional, el cual se verificará con los criterios de fiscalización comunes a ese tipo de potestades administrativas, advierte:

   “Naturalmente, la inclusión de los bienes en el Catálogo debe seguir los criterios generales establecidos, determinantes de la conveniencia de conservación y mantenimiento de su total configuración o de determinadas partes de la misma.

   La simple observación de los documentos fotográficos de los edificios cuestionados (...) son reveladores de la nobleza edificatoria de esos inmuebles que, sin ser auténticas obras de arte arquitectónico, contienen un valor intrínseco indudable, y forman parte de la memoria colectiva de Cocentaina, formando parte de un paisaje urbano, característico de la arquitectura de principios de siglo, digna desde luego de conservación.”

   2. La técnica en sí es bien conocida -y practicada- hoy por hallarse regulada desde antiguo por el Derecho Urbanístico estatal y haberse asumido con escasos matices diferenciadores por las sucesivas Leyes autonómicas.

   La catalogación -que, sustancialmente, consiste en la enumeración de los elementos a proteger en una lista, a la que se acompaña la descripción individualizada de cada uno, el grado de protección que se le asigna y la remisión a la normativa concreta contenida en dicho régimen- puede ser una operación aneja a la propia elaboración de un planeamiento general para todo el Municipio o puede ser una operación específica con ese objetivo proteccionista [normalmente, instrumentada con un Plan Especial de Protección al que se incorpora el Catálogo; de aquí, el que la problemática de los Planes Especiales de Protección Ambiental, Paisajística, Arquitectónica, de Elementos Singulares, etc., se reconduzca casi siempre a la de los propios Catálogos].

   Por otro lado, el Plan Especial, en materia estrictamente de protección ambiental, paisajística o cultural, puede existir por sí solo, es decir autónomo o independiente de la previa existencia de un planeamiento general, salvo disposición contraria de la legislación autonómica.  

   Sea como fuere, la referencia a los Planes Especiales de protección cultural debe acabar aquí, puesto que, en este mismo marco, se desarrolla una exposición al respecto por el Profesor Menéndez Rexach, y sólo cabe que nos remitamos a ella en este extremo.

   3. El objeto de esta protección sectorial articulada por cauces urbanísticos -bajo una u otra de sus manifestaciones-, a la vista de la rica casuística examinada por la juriprudencia, abarca palacetes en cascos urbanos, jardines privados, fincas adyacentes a lagos, teatros, cines, etc., etc.

   4. Se utilice la vía que fuere, lo relevante al respecto es que la competencia es primariamente municipal, en el sentido de que es al Ayuntamiento al que incumbe adoptar la decisión pertinente, por afectar a intereses estrictamente locales del Municipio, sin afectación de intereses supralocales (salvo supuestos especiales). Ello significa que la decisión en este orden adoptada por el Municipio no puede ser sustituida ni corregida por el órgano autonómico que ostenta la competencia para la aprobación definitiva del Catálogo o del Plan al que va anejo (salvo esas especiales circunstancias de concurrencia de intereses supralocales) -STS de 23 de abril de 1996 (caso de la catalogación del Edificio Lorite de Madrid)-. 

   Igualmente, cristaliza en una decisión administrativa, de carácter discrecional, y, por tanto, sujeta a los límites propios de la discrecionalidad (STS de 21 de septiembre de 1993 -caso del Teatro Fígaro de Madrid-) pero sólo a esos, lo que significa que, en principio, cuando se fiscalice una decisión de este tipo (sea catalogando sea descatalogando un elemento) por los Tribunales, el fallo se limitará a declarar su conformidad o no a Derecho, anulándola en el segundo caso, pero no la sustituirá por otra.

   5. La catalogación de un elemento plantea como problema capital el de la imposición de un deber de conservación al propietario superior al normal.

   Evidentemente, el propietario de un elemento de este tipo, terreno vacante o terreno edificado, no puede edificarlo con el aprovechamiento urbanístico que el Plan vigente reconoce a todo propietario de la zona -o no podrá edificar nada o sólo podrá edificar parte debido a las cargas existentes de conservación (por ejemplo, de la fachada) en el caso de edificios-. Desde esa perspectiva, sufre un trato desigual  en relación con el resto de propietarios del entorno. Y esa desigualdad de trato está proscrita de siempre en nuestro Derecho Urbanístico -hoy, respaldado en esto al máximo nivel normativo (art. 14 CE)-, habiéndose arbitrado para remediar semejantes situaciones las denominadas técnicas equidistributivas o de reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del planeamiento urbanístico -SSTS de 20 de marzo de 1989, 26 de febrero de 1992 y 6 de julio de 1995- (cfr. infra, 5)-.

   Pues bien, cuando dichas técnicas no son operativas por las razones que sea, el art. 43 LERESUV reconoce al propietario afectado por este tipo de situaciones el derecho a ser indemnizado no sólo por ese deber de conservación superior al normal sino, sobre todo, por esa restricción de su derecho al aprovechamiento urbanístico con relación al que corresponde a los propietarios del entorno -restricción casi siempre ligada a las catalogaciones-.

   Desde esta perspectiva, he ahí el gran problema, pues, si, como se ha dicho, su determinación es competencia municipal primaria y normalmente, también será la Administración municipal la que deba indemnizar por los perjuicios irrogados al propietario del bien catalogado con ocasión de tal catalogación, naturalmente siempre que no haya tomado la precaución de arbitrar las técnicas equidistributivas que compensaran por sí mismas al propietario del elemento catalogado -SSTS de 11 de diciembre de 1997 (Ar. 9.461 y 9.463)-. Esta conclusión inicial se matiza más adelante (cfr. infra, 5).

   3. LA CUESTIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE LAS MAL LLAMADAS NORMAS DE APLICACIÓN DIRECTA Y LAS DETERMINACIONES SUSTANTIVAS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL 

   1. En cierta manera, puede decirse que existe, en nuestro Derecho Urbanístico, de siempre -desde la primera Ley estatal del Suelo (1956)-, un mecanismo de cierre, tendente a evitar que los valores -hoy constitucionalizados- de los patrimonios cultural y natural se vean sustancialmente menoscabados por haber fracasado las restantes técnicas urbanísticas llamadas a ejercer una función preventiva al respecto.

   Ahora bien, la efectividad de dichas técnicas complementarias de cierre depende de la inoperatividad de aquéllas otras, la cual es condición para éstas, y así debe interpretarse hoy la regulación de las mismas, en un contexto político-administrativo radicalmente distinto al que las rodeaba en su alumbramiento.

   Las mentadas técnicas de cierre giran en torno a las conocidas como “normas de aplicación directa”.

   Éstas, en la última formulación del Derecho estatal, aparecían recogidas en el art. 138 TRLS-1992, con el siguiente tenor:

   “Las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieren situadas, y a tal efecto:

   a) Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional habrán de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados.

   b) En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.”

   Es de advertir que el apartado b) del citado precepto -que es el específicamente dirigido a una protección ambiental en el sentido más clásico de la expresión- no fue declarado inconstitucional por la STC 61/1997, de 20 de marzo, mientras que sí lo fue el apartado a), dirigido a la protección cultural en la acepción aquí manejada, pero exclusivamente por su carácter supletorio (FJ 12º), aunque esa declaración no tiene relevancia práctica alguna pues, en su lugar, se coloca, primero, el art. 73.a) TRLS-1976, de idéntico tenor literal, y que sigue rigiendo de modo supletorio en el conjunto del territorio mientras que no es desplazado por el nuevo tenor de las legislaciones autonómicas (que, en este concreto aspecto, suelen reproducirlo incluso literalmente)..

   Pues bien, la revalorización político-administrativa de las técnicas preventivas, al socaire de la evolución del contexto constitucional y el propio sentido de éste mismo obligan a revisar también una interpretación mecánica y simplista de aquellas normas, cuyo mantenimiento sólo puede deberse a la inercia, puesto que sus objetivos pueden y deben hoy perseguirse antes por aquéllas otras para no lesionar valores -igualmente constitucionalizados- también en sí mismos amparables y hasta vertebradores del orden de convivencia -singularmente, el de la autonomía local-.

   Esta revisión, en gran medida, es una aportación fundamental del Tribunal Supremo, que la ha llevado a cabo con prudencia y con cuidadosa ponderación de los diversos bienes jurídicos confrontados en cada caso. 

   2. Conviene, ante todo, salir al paso de la incorrecta interpretación según la cual el que sean estas normas de aplicación directa significa que sus propias determinaciones se imponen inexorablemente a las que eventualmente contenga un planeamiento previo.

   Y es que ha de partirse del dato incuestionable de que el TRLS-1976 nunca quiso conferirles siquiera formalmente el carácter de normas de aplicación directa a las ubicadas en el art. 73 del mismo. Compruébese, al respecto, que dicho precepto legal se encuentra en el Capítulo IV -rubricado “Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento”- del Título Primero -“Planeamiento urbanístico del territorio”-. 

   Pues bien, es el RP, el que, al desarrollar posteriormente este pasaje del Texto Refundido, ubica su art. 98 (con el contenido del art. 73 TRLS) al comienzo del Capítulo IV de su Título II -“De las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento”- y pone como rúbrica a dicho Capítulo IV la “De las Normas de aplicación directa”, otorgando así a aquéllas incorrectamente dicha denominación no prevista en la Ley para ellas. Al mismo tiempo, añade al art. 98.1 y 2 -que prácticamente reproduce el art. 73.a) y b) TRLS-1976- un apartado 3 en cuya virtud:

   “Las limitaciones a que se refieren los dos números anteriores tendrán aplicación en todo caso, existan o no aprobados Planes de Ordenación o Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento”.

   Que esto fue un exceso del autor del artículo 98 RP lo corrobora el que el propio RP, desarrollando fielmente otros aspectos del TRLS-1.976, estableciera hipótesis de verdaderas normas de aplicación directa proteccionistas, tan directamente aplicables como podía deducirse de su inserción -natural- entre las determinaciones encomendadas a los Planes, tales como las del art. 18 RP -el planeamiento general establecerá las medidas de protección del paisaje-, las del art. 27.2 RP -las “normas” que el planeamiento establezca para proteger valores culturales o ambientales habrán de partir del mínimo establecido por las derivadas de la legislación sectorial que sea de aplicación en atención a aquéllos-, las del art. 36.a) RP -el planeamiento general establecerá específicamente en suelo no urbanizable “medidas” “a efectos de la protección” del “paisaje”-, las del art. 36.c) 2º RP -en esa misma clase de suelo, el planeamiento establecerá la “normativa” de las construcciones “para garantizar su adaptación al ambiente rural y al paisaje en que se sitúen”-, etc.

   En este contexto normativo -anticipado plenamente en el propio Texto Refundido-, ¿puede sostenerse la más directa aplicabilidad de otras normas sobre éstas, que son las expresamente llamadas de modo inmediato y primario a desplegar una función proteccionista de los valores ambientales y culturales señalados?

    Evidentemente, no. El mentado contexto sirve para corroborar el carácter de supletoriedad de las normas del art. 73 TRLS-1.976 pero no para regir en caso de una defectuosa operatividad de un Plan determinado sino para regir en caso de inexistencia de Planes. 

   De este modo, posiblemente involuntario, sin calibrar sus consecuencias, el autor del Reglamento fue más allá de donde debía, y, en una manifestación típica de los excesos que a veces hacen presa en el titular de la potestad reglamentaria en especial al elaborar una regulación para la ejecución de una Ley, le dio un carácter inexorablemente directo al precepto legal tantas veces aquí citado -carácter no querido por la Ley, cuya falta de precisión al respecto sólo podía interpretarse en el sentido menos restrictivo posible- con las perniciosas consecuencias de favorecimiento de la confusión jurídica, constricción de la autonomía municipal, etc., a las cuales sólo la laboriosa construcción jurisprudencial del Tribunal Supremo ha ido poniendo remedio -consciente el mismo, sin duda, de la endeblez del mandato reglamentario-.

   Podría encontrarse un punto de apoyo para aquel giro del Reglamento -indeseado por la Ley- en una Sentencia del Tribunal Supremo de poco antes, donde se aludía al carácter directo de aquellas normas, pero es lo cierto que, como en seguida se va a ver, esa alusión no se efectuaba para restringir caprichosamente el margen de maniobra de la Administración municipal, aunque el reglamentista de 1978 -al que no adornaba en este punto como virtud la finura jurídica- extrajo conclusiones distintas.

   Más aún: El análisis reposado de la jurisprudencia consolidada en la época inmediatamente posterior a la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la primera Ley del Suelo, corrobora que el Tribunal Supremo sólo propugnaba la aplicabilidad directa de tales normas en defecto de previsiones al respecto en el planeamiento.

   Así, la STS de 27 de febrero de 1976 (Ar. 1.486), relativa a licencia para el Colegio de las Adoratrices de Las Palmas de Gran Canaria, sostiene:

   “Oportuno es recordar que la tutela de aquellos valores podrá hacerse mediante la deseable técnica o normativa de la regulación en el Plan que para definir la ordenación precisa del suelo de que tratamos deberá aprobarse y sólo en lo no contemplado por esta normativa específica que es el cauce ordinario para la generalidad de las condiciones de la edificación, deberá acudirse a lo que dice el indicado precepto, en el que, para el logro de lo que dice el primero de sus párrafos, se concretan las exigencias de armonización [en los apartados a) y b)] y se establece una indeterminada limitación para evitar excesivas obstaculizaciones en la contemplación de las bellezas naturales o desarmonías paisajísticas (...)” (Considerando 6º).

   3. Sea como fuere, lo cierto es que aquella interpretación mecánica y simplista -favorecida por el exceso cometido por el redactor del art. 98.3 RP-, en efecto, es incorrecta porque se suele utilizar en un sentido restrictivo del margen de maniobra abierto en este terreno ante el planificador urbanístico, singularmente los Ayuntamientos, es decir, para intentar reforzar la tesis de que dicho margen está fuerte o totalmente condicionado por aquellas normas de aplicación directa, cuando, precisamente, el énfasis puesto en esa caracterización -la configuración del carácter directo de su aplicación “en todo caso”, existiendo planeamiento previo o sin él- ha sido utilizado por el Tribunal Supremo, en la inmensa mayoría de los supuestos litigiosos, para respaldar decisiones adoptadas previamente por aquéllos, en consonancia con una actitud de respeto hacia lo que no es sino una manifestación más de la función de administrar desarrollada por una organización jurídico-pública investida de la legitimidad democrática.

   4. En efecto, cuando el Tribunal Supremo enfatiza el carácter directo de estas normas -operatividad en todo caso, tanto en ausencia de planeamiento municipal como en presencia de éste pero con determinaciones contrarias a aquellas normas- lo hace en la inmensa mayoría de los casos para respaldar la decisión previamente adoptada al respecto por el Ayuntamiento, sea en el sentido que sea, más o menos proteccionista de un entorno determinado.

   a) En unos casos, ocurre que existe un planeamiento previo, proteccionista, que se invoca como argumento justificativo de una decisión municipal denegatoria de una licencia solicitada, pero con la circunstancia añadida de que o bien es dudoso que tal planeamiento sea aplicable por razón de la fecha de su entrada en vigor o bien se acompañan otros argumentos que pueden estimarse a primera vista débiles. La invocación de aquellas normas legales -y, especialmente, de la directa aplicabilidad de las mismas- sirve, aquí, al juzgador para zanjar cualquier discusión: En todo caso, la operatividad de las mismas conduciría al mismo resultado acordado por el Ayuntamiento.

   b) En otros casos, no existe planeamiento alguno, y el Ayuntamiento ha decidido denegar una licencia solicitada por estimar que produce el resultado quebrantador de la armonía prohibido por el art. 73.a) TRLS-1976. Nuevamente, la invocación aquí de la directa aplicabilidad de este precepto legal sirve al Tribunal para respaldar la decisión denegatoria adoptada por el órgano de gobierno municipal.

   c) En un tercer grupo de supuestos, el propio planeamiento no estima protegible el entorno afectado por la actuación constructiva -o incluso no hay planeamiento alguno- y el Ayuntamiento adopta una decisión autorizatoria de aquélla. Entonces, la actitud del Tribunal Supremo es de respaldo también hacia esta decisión, respaldo que articula exigiendo una acreditación de la concurrencia de los efectos prohibidos por el precepto legal del modo más intenso como requisito ineludible para poder entender que las determinaciones del planeamiento realmente eran vulneradoras de aquél y para poder, en definitiva, sustituir aquéllas por la directa aplicabilidad de éste, exigencia que conduce casi unánimemente a rechazar la prevalencia de las normas legales invocadas.

   En este mismo grupo, existe una variante cultivada por la jurisprudencia con el mismo sentido de respaldo de la previa decisión del planificador -de índole proteccionista o no-, variante que consiste en afirmar que, al haber intervenido en la aprobación del Plan cuestionado la Administración sectorial competente por razón de la materia -en cumplimiento del principio de coordinación interadministrativa-, su decisión -plasmada en aquel Plan- ha de prevalecer.

   d) Y hay un cuarto grupo de supuestos que sirve -con su carácter de excepcionalidad- para corroborar que los tres anteriores y los criterios antes sintetizados a partir de su examen configuran la verdadera regla o canon hermenéutico de interpretación del precepto legal tantas veces citado.

   Es el grupo de casos en que existe un planeamiento previo que no otorga una protección al entorno afectado por la actuación constructiva propuesta y el Ayuntamiento autoriza ésta y, tras la impugnación de terceros, el Tribunal estima indebidamente otorgada esa licencia municipal por contravención del art. 73.a) TRLS-1976. Pues bien, pese a parecer que contradice este resultado el que se deduce del apartado c) anterior, en realidad lo corrobora pues en aquél se desprende que prevalece la voluntad municipal salvo un especial esfuerzo de acreditación que fundamente inequívocamente la contravención por aquélla del precepto legal mencionado y en éste -examinando la casuística que lo integra- el Tribunal adopta tal decisión porque, en el periodo probatorio, se ha producido la acreditación de tal circunstancia de modo exhaustivo.

   Incluso, hay una derivación -en este cuarto grupo de supuestos- de la doctrina jurisprudencial que viene a consolidar la tesis del principio de prevalencia de las determinaciones municipales frente a la mecánica aplicabilidad directa del precepto tan citado, principio que, como se ha visto, cabe inferir del análisis de todos los grupos de casos planteados y sometidos al control jurisdiccional.

   Esa derivación es la que consiste, en las hipótesis en que la posible contravención legal no se suscitó por los recurrentes en sede municipal sino sólo más tarde en el propio proceso judicial -e incluso también en alguna en que, simplemente, falta la probanza de tal contravención-, en acordar el juzgador la retroacción de las actuaciones para que el Ayuntamiento resuelva sobre la licencia solicitada teniendo en cuenta ya el conjunto de factores en presencia, que, antes, no había podido ponderar adecuadamente. 

   5. Tan impecable actitud del Tribunal Supremo no hace sino poner de relieve su respeto hacia el reparto de funciones constitucionalmente establecido entre las organizaciones jurídico-públicas diferenciadas, respeto en virtud del cual se reserva al competente para la función de administrar -el Ayuntamiento, en estos procedimientos- la resolución final y en virtud del cual también se le reconoce de modo expreso un margen de apreciación inherente a esa función de administrar al manejarse aquí conceptos jurídicos indeterminados. 

   6. Es expresiva de esa actitud la STS de 31 de diciembre de 1988 (Ar. 10.293) -si bien invocando explícitamente aquí el principio de igualdad, que, en casos de duda derivada de la concurrencia de conceptos jurídicos indeterminados o de la normativa aplicable, alcanza virtualidad para dotar al precedente de fuerza vinculante (tesis sostenida también en la STS de 21 de junio de 1985, Ar. 3593)-. Se examina en ella la corrección de una denegación en vía administrativa (por el Ayuntamiento de Valle de Mena, Burgos) de licencia para la construcción de edificación sin que se motivara debidamente, si bien del desarrollo del proceso se puede concluir que se había fundado en la ruptura de la armonía del paisaje [art. 73.b) TRLS-1976].

   Ante todo, la Sentencia recuerda el carácter de los conceptos aquí implicados para poner el énfasis en el protagonismo que a la Administración corresponde, primariamente, para su apreciación:

   “Las expresiones legales que acaban de recogerse cobijan conceptos jurídicos indeterminados de indudable naturaleza reglada, lo que excluye toda discrecionalidad, aunque desde luego en su aplicación ha de reconocerse a la Administración un cierto margen de apreciación en razón del halo de dificultad que caracteriza el espacio de incertidumbre que media entre las zonas de certeza positiva y negativa” (FD 5º).

   Tras ello, constata que, de la prueba pericial practicada se desprende la posible concurrencia de alguno de los efectos prohibidos por el precepto legal, pero, sobre todo, que este dato sólo se ha planteado en vía jurisdiccional -no se había suscitado por ninguna parte en la vía administrativa-, lo que ha impedido que la Administración haya ejercitado ese derecho de apreciación que primariamente le incumbe a ella ejercer:

   “El problema planteado ahora excede del ámbito puramente formal al que pertenece la motivación como mera exteriorización de los fundamentos del acto administrativo para entrar en el terreno material de la voluntad de la Administración. No es que el acto denegatorio no aluda al tema del paisaje, es que en el expediente no existen datos al respecto que hubieran podido determinar la recta formación de la voluntad administrativa. Y es más, es que ésta ni siquiera decidió nada en consideración a la belleza de la zona”.

   El reconocimiento de ese derecho de apreciación por la Administración antes que por nadie -al formar parte ese derecho de la función de administrar, que tiene constitucionalmente encomendada-, surge, así, como claro principio inspirador del fallo que va a dictar el juzgador (como tácitamente estaba latente en la al respecto precursora STS de 21 de febrero de 1969, Ar. 969, sobre reforma de edificio en el casco antiguo de La Laguna):

   “En definitiva, tratándose, por una parte, de una cuestión de importancia para la vida local -así deriva del informe pericial- y, por otra, de un concepto jurídico de gran indeterminación, resultará adecuado no la práctica de pruebas para mejor proveer, sino una anulación de actuaciones, a fin de que, con un estudio detallado del monte y de las edificaciones pretendidas, y con audiencia del interesado, la Corporación adopte la decisión adecuada a Derecho” (FD 5º).

   Es decir, el juzgador se inspira aquí, por un lado, en las exigencias del principio de proporcionalidad por él mismo invocado con reiteración, principio que reclama el trato merecido por el administrado, dándole así la posibilidad de ser oído y de alegar lo pertinente sobre la pretendida inadecuación de lo proyectado al paisaje -aunque también tuvo y aprovechó esa oportunidad en la propia sede jurisdiccional donde se producía este pronunciamiento-, y, por otro lado, en el ya citado principio de respeto al reparto constitucional de funciones entre los poderes públicos, traducido aquí en la necesidad de permitir al Ayuntamiento ejercer su función de administrar y, en ella, ese derecho a formular aquél primariamente su apreciación sobre la concurrencia o no del efecto prohibido o sobre las vías para mitigarlo en tal caso (recuérdese que existen otros bienes jurídicos también constitucionalmente relevantes con los que deben cohonestarse hoy los protegidos en los arts. 45 y 46 CE -antes art. 73 TRLS-1976 y 138 TRLS-1992, por lo que es viable algún supuesto en que tales efectos prohibidos sean permisibles en atención al conjunto de circunstancias en presencia). Con palabras del propio Tribunal, se trata de permitirle “determinar la recta formación de la voluntad administrativa” o “la decisión adecuada a Derecho”, respetando, así, “el terreno material de la voluntad de la Administración”.

   4. TÉCNICAS VINCULADAS AL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES Y CATÁLOGOS URBANÍSTICOS

   4.1. LA CONSULTA POPULAR COMO EVENTUAL ACTO PREPARATORIO

   Eventualmente, con carácter preliminar, antes de tomar la decisión de emprender la modificación del planeamiento urbanístico para materializar un determinado designio -a lo que aquí interesa, la plasmación de una determinada política proteccionista de valores culturales singularizados en elementos aislados o del ambiente tradicional de espacios concretos-, el Ayuntamiento puede acordar la convocatoria de una consulta popular mediante la cual se manifieste la opinión de los vecinos en torno a aquélla.

   La existencia de otros trámites específicos en el procedimiento aprobatorio de los Planes en los que se canaliza la participación de los ciudadanos dentro del mismo no obsta a la posibilidad de recurrir cautelar y previamente a esta consulta, siempre sin carácter vinculante para la propia Corporación.

   La doctrina científica ya ha valorado favorablemente la funcionalidad de esta opción dentro del procedimiento de elaboración de los Planes como mecanismo adicional de control social y la jurisprudencia la ha considerado dotada de una suficiente cobertura legal, incluso cuando ha incluido la previa regulación, mediante “Orden municipal”, de medidas complementarias, colmando así aspectos no cubiertos o insuficientemente contemplados en la normativa superior. Recientemente, ha confirmado esta postura a propósito de la consulta convocada por el Ayuntamiento de Palamós (Gerona) para conocer el sentir vecinal en torno al destino urbanístico de determinado paraje pintoresco (SSTS de 9 de mayo y 14 de noviembre de 1997, Ar. 4527 y 8661).

   4.2. LA SUSPENSIÓN FACULTATIVA DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS

   Con carácter absolutamente preliminar antes del inicio de cualquier otra actividad relacionada con la formación o reforma de los instrumentos de ordenación, la legislación urbanística contempla en general (no siempre ya) la posible adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión del otorgamiento de licencias.
    
   Su eficacia es “retroactiva” en el sentido de que afecta a todas las solicitudes presentadas dentro de los tres meses anteriores.

   La finalidad de la suspensión -tanto de la potestativa aquí examinada cuanto de la automática aparejada a la aprobación inicial del nuevo Plan- ha sido perfilada por la doctrina y la jurisprudencia. Así, a propósito de la suspensión acordada en 1987 por el Ayuntamiento de San Javier (Murcia) para la tramitación de sus Normas Subsidiarias, la STS de 28 de abril de 1997 (Ar. 3918) recuerda que:

   “Se trata en definitiva de una medida cautelar que persigue el impedir la realización de obras que puedan resultar contrarias o incompatibles con el nuevo planeamiento proyectado. Con ello se intenta lograr la efectiva satisfacción de los intereses generales que siempre ha de servir la Administración Pública -art. 103.1 CE- y específicamente en su actividad de ordenación urbanística del territorio, intereses cuyo logro se vería frustrado, si se autorizaran durante el período de formación y trámite de los Planes urbanísticos, obras y actividades contrarias o incompatibles con el ya inminente nuevo planeamiento.

   Pero no es menos cierto que esa medida cautelar de suspensión supone una muy importante limitación en el ejercicio de las facultades dominicales, al privarse a los propietarios de suelo edificable de su legítimo derecho a materializar tal facultad conforme al planeamiento vigente, por lo que las citadas normas deben interpretarse restrictivamente.

   De ahí que (...) aconseje una prudente limitación del contenido de tal medida suspensoria, tanto en el ámbito temporal ya expresado como en el de los requisitos exigidos para su virtualidad (...)” (FD 3º). 

    Entre los requisitos para esta medida, destacan, en una perspectiva formal, el deber de justificar que su finalidad es el estudio de una nueva ordenación y la necesidad de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia o Comunidad Autónoma y en un periódico de gran difusión en aquélla. En una perspectiva sustantiva, debe precisarse cuáles son los actos de utilización del suelo cuya autorización queda en suspenso y a qué áreas geográficas concretas se circunscribe la medida.

   Perfilada así esta técnica cautelar, es fácil constatar la utilidad que puede revestir para evitar que resulte inútil, por ejemplo, la puesta en marcha de una reforma del planeamiento urbanístico destinada a conservar el patrimonio arquitectónico hasta ese momento excluido de catalogación o de cualquier régimen mínimamente proteccionista del mismo.

    4.3. SUSPENSIÓN DEL PLANEAMIENTO VIGENTE

   Con efectos análogos a los que produce el empleo de la técnica cautelar anterior, se mantiene ésta paralelamente en el Derecho Urbanístico actual, si bien su utilización a los fines que aquí interesan puede resultar hoy de difícil conciliación con el orden constitucional de competencias, en particular con el respeto debido a la autonomía municipal.

   Y ello, fundamentalmente, porque el accionamiento de la misma corresponde al órgano autonómico competente en materia de aprobación definitiva del planeamiento urbanístico. 

   En efecto, tanto el art. 51 TRLS-1976 como el art. 130 TRLS-1992 (con desarrollo en el art. 163 RP) y como los preceptos análogos de todas las Leyes autonómicas, prevén -con mayores o menores matices diferenciales-, mediante Resolución que deberá publicarse en el Boletín Oficial correspondiente, la suspensión de la vigencia de los Planes urbanísticos (en la totalidad o en sólo parte de su ámbito), para su revisión, previa audiencia a las Corporaciones locales afectadas, debiendo dictarse, en el plazo de seis meses, Normas Subsidiarias de carácter transitorio para regir en el intervalo hasta la llegada del nuevo Plan.

   Naturalmente, a primera vista, no cabe descartar que esta potestad pública se utilice para suspender la vigencia de un planeamiento urbanístico que haya desatendido tradicionalmente la protección del patrimonio arquitectónico del respectivo territorio y porque se pretenda, precisamente, dictar una normativa que coadyuve a evitar su completa desaparición (incluso podría activarse a instancia de la Consejería competente en materia de protección del patrimonio cultural).

   Pero el problema, como antes se apuntaba, es que, para la jurisprudencia, se trata de una medida cautelar aplicable sólo en supuestos excepcionales en que se impone necesariamente la revisión del Plan por las consecuencias indeseables que se derivan de su mantenimiento (SSTS de 25 de marzo de 1982, Ar. 3387; 16 de febrero de 1993, Ar. 528; 28 de mayo de 1997, Ar. 3950), por lo que en esta hipótesis habría necesariamente de subsumirse el designio proteccionista señalado, con la necesaria motivación.

   Y a ello se añade, como factor que dificulta el recurso autonómico a esta técnica, el que decisiones típicas como las de las catalogaciones -en que usualmente parece habría de plasmarse una decisión de este tipo con fines proteccionista- son consideradas de interés estrictamente local por los Tribunales, lo cual podría hacer inviable el uso de la potestad descrita al servicio específico de la preservación de un determinado patrimonio arquitectónico.

    4.4. INFORMACIÓN PÚBLICA 

    Tras la aprobación inicial de los Planes urbanísticos de carácter general -pero típicamente tras la de todos los instrumentos de planeamiento-, se abre el trámite de información pública como mínimo durante un mes (arts. 40 y 41 TRLS-1976 y 114.1 TRLS-1992).

   Su importancia ha sido enfatizada por la doctrina y por la jurisprudencia, conectándola al principio constitucional de participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones que les afecten, de tal modo que su omisión o defectuosa cumplimentación acarrea la nulidad del Plan resultante -frente a la relativa irrelevancia que reviste la omisión del trámite de exposición al público de los trabajos preliminares del mismo Plan-. 

   Paralelamente, el participar o no mediante la formulación de alegaciones en este trámite puede ser relevante para los particulares en una eventual posición procesal ulterior como recurrentes pues, según cierta tendencia jurisprudencial, su concurso inicial en la elaboración del Plan les convierte en titulares de un derecho a ser informados posteriormente de la evolución del mismo. El posterior menoscabo de ese derecho por la Administración urbanística -así, en la falta de respuesta a las alegaciones presentadas- puede acarrear la invalidez (parcial) del Plan, según cierta parte de la doctrina. No hay duda de que, al menos, produce la prolongación en el tiempo del plazo abierto para los interesados a efectos de recurrirlo.

    Este trámite debe anunciarse a través del Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, de la Provincia y de uno de los diarios de mayor difusión en ésta.

      Así perfilada, la información pública es, desde la perspectiva de los ciudadanos, una técnica a través de la cual pueden hacer llegar directamente al planificador urbanístico sus inquietudes en relación con la ordenación que se propone y, por ello mismo, un cauce idóneo para suscitar, por ejemplo, la necesidad de incluir determinaciones conservacionistas o recuperadoras del patrimonio cultural colectivo, que luego aquel planificador podrá compartir o no, desde luego, pero que quedará, desde ese momento, emplazado a justificar convincentemente, en términos del vigente Derecho Administrativo, el por qué de la exclusión de las opciones propuestas por los ciudadanos en esta materia.

   4.5. COORDINACIÓN DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA CON LA SECTORIAL PROTECTORA DEL PATRIMONIO CULTURAL MEDIANTE LA ARMONIZACIÓN DE LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES

    El trámite de información pública puede coincidir con el de informes por parte de otras Administraciones Públicas que ejerzan competencias concurrentes.

    Habrá que atender a la legislación sectorial correspondiente para determinar si es antes o después de la aprobación provisional cuando debe hacerse. Subsidiariamente, a la legislación urbanística. 

   Pero lo incuestionable es que, en el procedimiento aprobatorio de los Planes urbanísticos, debe garantizarse la coordinación entre la ordenación que se pretende y la proyectada -o salvaguardada- por otras Administraciones Públicas con competencias que inciden sobre el medio físico: Carreteras, Aguas, Costas, Puertos, Aeropuertos, Montes, Medio Ambiente, Defensa Nacional, etc. Y, naturalmente, la relevante para nuestro estudio, la Administración competente en materia de Protección del Patrimonio Histórico-Artístico o Cultural.

   Aboga por ello, por delante de cualquier otro precepto jurídico-positivo, el mandato constitucional (art. 103.1 CE), dirigido también a la Administración urbanística, de actuación conforme a los principios de “eficacia” y “coordinación” (la cual es requisito para aquélla) y la doctrina constitucional de que la eficacia se predica del “entero entramado de los servicios públicos”, lo que refuerza ese principio-deber de coordinación.

   En su virtud, en defecto de normas concretas donde se precise este aspecto, parece lo razonable hacer coincidir el trámite de consulta a esas otras Administraciones cuyas competencias puedan resultar afectadas con el de información pública.

    Desde el punto de vista jurídico, las consecuencias de la omisión de un informe preceptivo y vinculante de los que corresponde emitir a la Administración sectorial competente son relevantes: Ante todo, la imposibilidad de entender producido el silencio administrativo positivo a efectos de la aprobación tácita del Plan por el mero transcurso de los plazos fijados en cada legislación urbanística, porque siempre se considerará que el expediente está incompleto. Más allá, y con carácter general y de alcance también a los supuestos de emisión del informe pero desconocimiento puro y simple de sus prescripciones vinculantes por la Administración urbanística destinataria, otra grave consecuencia es la invalidez del Plan en la parte referida a los aspectos que debían haber sido objeto del informe.

   No cabe descartar que, en atención al caso concreto y a la naturaleza de las determinaciones sectoriales que no han podido ser incorporadas al sustraerse el Plan al procedimiento de coordinación interadministrativa, ocasionalmente la consecuencia de ese defecto de tramitación sea la nulidad radical del Plan entero -típicamente, en el caso de Planes que afectan a conjuntos sometidos a algún régimen de protección por su valor cultural, cuando no se ha recabado el informe del órgano autonómico competente en la materia-.

   Cuando lo que se desconoce son objeciones para cuya determinación carece de título constitucional la Administración sectorial que las emite, el resultado, obviamente, es distinto, pues ese desconocimiento no prejuzga ya la invalidez del acto aprobatorio.

   Así perfilada esta técnica de coordinación interadministrativa, y los eventuales efectos derivados de su inobservancia, es patente la virtualidad que reviste en orden a servir de herramienta al servicio de la protección, preservación, recuperación, etc., del patrimonio arquitectónico de un determinado Municipio en el trance de dotarse de una nueva ordenación urbanística (o de revisar la preexistente).

      5. TÉCNICAS RELATIVAS A LA GESTIÓN (PARA LA COMPENSACIÓN DE LAS CARGAS URBANÍSTICAS EVENTUALMENTE IMPLÍCITAS EN LAS DETERMINACIONES DESTINADAS A LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL)

   1. En la fase de gestión urbanística -que es, precisamente, la fase destinada a materializar las determinaciones del planeamiento en todas sus facetas-, debe resolverse una de las cuestiones fundamentales ligadas a la puesta en práctica de una política conservacionista en materia del patrimonio arquitectónico cual es la de la compensación a los propietarios de elementos afectados total o parcialmente por prescripciones del planeamiento urbanístico exigentes de su mantenimiento en condiciones sustancialmente iguales a las originales de los mismos.

   La caracterización como carga a compensar de ese tipo de prescripciones dimana de que suponen, de hecho, la imposición sobre el propietario de un deber de conservación con un contenido que excede el definido legalmente como “normal”.

   En nuestro Derecho Urbanistico, la concepción tradicional del deber normal de conservación de bienes inmuebles ha venido señalando que su cese típicamente se produce cuando el deterioro del mismo es de tal calibre que reclama para su reparación la realización de obras que exceden del 50% del valor actual del bien en cuestión, es decir, cuando concurre lo que se ha dado en denominar “ruina económica”. No obstante, de modo general, se ha venido admitiendo que el cese del deber de conservación se produce igualmente si concurren las denominadas “ruina física” -ligada a un deterioro en los elementos estructurales o fundamentales del inmueble- o “ruina urbanística” -derivada de la necesidad de realizar en un edificio en situación legal de “fuera de ordenación” obras de reparación que no pueden autorizarse precisamente por el severo régimen restrictivo que en ese aspecto supone la concurrencia de tal situación legal-.

   A partir de mediados de la década pasada, se ha abierto paso -en algunas Leyes autonómicas- una concepción innovadora en este terreno en cuya virtud el contenido normal del deber de conservación eleva su límite hasta el momento en que hayan de realizarse obras que excedan el 50% no del simple valor actual del inmueble sino del valor de renovación del mismo.

   Para el propietario de un inmueble catalogado o situado en el interior de un conjunto histórico que esté sujeto a determinaciones del planeamiento urbanístico en virtud de las cuales no pueda sustituirlo y, además, resulte obligado a efectuar obras de conservación acordes con los valores que se quieren preservar en aquél, es obvio que tales determinaciones suponen la imposición de un exceso sobre el contenido normal de su deber de conservación, fuere la que fuere la concepción legal al respecto acogida por la legislación urbanística vigente en su Comunidad Autónoma. El motivo está claro: Aun concurriendo alguno de los supuestos determinantes de la ruina, para aquel propietario no habrá cesado su deber de conservación y para su inmueble no será operativo uno de los efectos legales típicos de tal supuesto legal, que es el de la viabilidad de su demolición. Precisamente, la enervación de ese efecto legal típico de las declaraciones de ruina es uno de los resultados prácticos de la concurrencia de ordenamientos y competencias sectoriales en esta materia -los de carácter urbanístico y los de protección del patrimonio cultural- y de la prevalencia -a favor de los valores tutelados por los segundos- con que zanja la doctrina jurisprudencial el posible choque entre ambos.

   2. Los mecanismos jurídico-urbanísticos conducentes a la imposición de ese deber de conservación excedentario respecto de su contenido normal son diversos.

   La aprobación de un Plan Especial de Protección (PEP) o de un Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) -instrumento mixto no explícitamente contemplado en la legislación pero sí acuñado por la práctica administrativa y admitido por la jurisprudencia de los Tribunales-, con su respectivo Catálogo, supone de modo paradigmático la entrada en vigor del régimen restrictivo afectante a todos los inmuebles incluidos en la relación de éste.

   Análogamente, la eventual creación, a través del planeamiento general o derivado, de áreas de rehabilitación preferente -u otra denominación similar- produce semejantes efectos para los propietarios de inmuebles situados dentro de su perímetro de delimitación.

   3. Dos son los efectos eventuales en que se desdobla la imposición de la carga descrita.

   Por un lado, el ya aludido consistente en la obligatoriedad para el propietario de afrontar obras de reparación o de restauración de condiciones originales, etc., incluso por encima del 50% del valor actual -o de renovación, según la concepción legal vigente- del inmueble.

   Por otro lado, la restricción de aprovechamiento urbanístico que en muchos casos va aparejada de modo simultáneo ya que usualmente el propietario podría materializar más aprovechamiento si se le autorizara a demoler el inmueble actual y a sustituirlo por otro edificado de acuerdo con la normativa general vigente para la zona -que, al tratarse usualmente de zona central urbana, se caracterizará por una edificabilidad alta-. En definitiva, si el propietario no debiera pechar con esa carga del mantenimiento forzoso del inmueble, podría derribarlo y edificar en el solar resultante y materializar entonces un aprovechamiento urbanístico similar al consolidado en el entorno, superior siempre -al menos, como regla general- al correspondiente a su noble y vetusto inmueble.

   4. Las técnicas para compensar el primer efecto giran en torno a la directa compensación económica del detrimento causado, cubriéndolo de modo parcial o total, a través de subvenciones o de exenciones o bonificaciones fiscales, naturalmente siempre instrumentadas por la respectiva Corporación local y comprometiendo a sus propios Presupuestos bien por la vía del aumento de gastos -subvenciones directas- bien por la vía de la disminución de ingresos -exenciones y bonificaciones fiscales-, por lo que usualmente se articulan en una Ordenanza específica o, en su defecto, en una Ordenanza de las que forman parte del Plan urbanístico que contiene las determinaciones que vienen a financiar.

   Excepcionalmente, estas técnicas sencillas de compensación económica directa no logran plenamente su objetivo -porque la magnitud de la carga es grande- y deben entrar entonces en juego las técnicas equidistributivas típicas de toda operación de reparto de cargas y beneficios derivados del planeamiento urbanístico, que son, precisamente, las habituales para compensar el segundo de los efectos al que antes me refería (aquí mismo, supra, marginal 3).

   5. Las técnicas equidistributivas admitidas para llevar a cabo la compensación necesaria a la carga restante no difieren a este respecto de las utilizables para los procesos normales de reparto equitativo de cargas y beneficios urbanísticos según la respectiva legislación aplicable en cada Comunidad Autónoma, y así lo ha venido admitiendo la jurisprudencia implícita o explícitamente cada vez que se ha enfrentado a casos litigiosos concretos.

   En primer lugar, cabe, naturalmente, la compensación en el seno de un proceso colectivo de equidistribución, como es la que se lleva a cabo a través del denominado sistema de compensación stricto sensu, y particularmente a través de la fase de elaboración del proyecto de compensación, pero como es también la articulada a través del instituto de la reparcelación, al que en puridad se asimila plenamente el anterior, y que permanece en plena vigencia en absolutamente todas las legislaciones autonómicas.

   En segundo lugar, cabe igualmente la técnica de la compensación mediante la atribución de un aprovechamiento subjetivo al respectivo propietario cuya diferencia con el real ya materializado en la parcela (que, por definición, será inferior a aquél) se hará efectiva a favor de aquél en otro terreno, propiedad de la Administración urbanística actuante. Esta técnica -especialmente pensada para compensar las cargas urbanísticas en el suelo urbano consolidado, allí donde las restantes técnicas equidistributivas son difíciles, si no absolutamente inviables-, presupone la delimitación de un ámbito espacial concreto -área de reparto, por ejemplo- dentro del cual se calcula un aprovechamiento promediado o referencial -aprovechamiento tipo, medio, etc.-, el cual, al expresarse en un número de metros cuadrados construibles por cada metro cuadrado de suelo, sirve para atribuir a cada propietario situado en el interior del ámbito ese aprovechamiento subjetivo -resultante de multiplicar dicho aprovechamiento promediado por la superficie de su propiedad-. El mecanismo complementario suele ser el de la denominada transferencia de aprovechamiento urbanístico, en cuya virtud ese aprovechamiento subjetivo excedentario que allí no podrá materializar el propietario afectado por la carga del mantenimiento lo podrá materializar en otro lugar -transfiriéndolo, pues, de aquella parcela a la parcela final, adjudicada al final del proceso por la propia Administración actuante, titular de la misma-.

   A pesar de que, doctrinalmente, ha sido muy discutida la pervivencia de este tipo de técnicas equidistributivas en suelo urbano consolidado desde el momento en que el artículo 14.1 LERESUV no contempló explícitamente como deber de los propietarios de esa categoría de suelo el de la equidistribución, la práctica administrativa (el anteproyecto de nueva Ley urbanística madrileña, por ejemplo, aprobado el 8 de febrero de 2.001 por el Consejo de Gobierno) y la jurisprudencia de los Tribunales se han decantado al lado de la postura doctrinal mayoritaria (en este sentido, fue contundente la doctrina inaugurada con la Sentencia del TSJ de Madrid de 10 de noviembre de 2.000, seguida por una cascada de pronunciamientos idénticos, que declaró ilegal la técnica equidistributiva para el suelo urbano consolidado del PGOU de Madrid de 1.997 -la denominada “constante K”- precisamente por no ajustarse al diseño correspondiente a la misma en la legislación autonómica -que giraba en torno al modelo del “aprovechamiento tipo” para cada “área de reparto”, como en el TRLS-1.992-.

   6. Cuando ninguna de las técnicas equidistributivas previstas en la legislación urbanística de aplicación sea viable, surge el derecho del propietario afectado a ser compensado por la carga señalada -“limitación” o “vingulación” singular- a través del puro y simple instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, es decir, mediante indemnización, tal como prescribe actualmente el artículo 43 LERESUV, continuando con la tradición de nuestro Derecho Urbanístico.

   La jurisprudencia de nuestros Tribunales viene exigiendo como requisitos para la operatividad de este mecanismo: a) Que el estatuto jurídico a que queda adscrito el respectivo propietario del inmueble como consecuencia de la afectación del mismo esté ya plenamente ultimado mediante la aprobación del instrumento urbanístico más preciso al efecto. b) Que de dicho estatuto jurídico dimane con claridad una lesión efectiva, susceptible de ser indemnizada, en los términos que ésta ha sido configurada jurisprudencialmente. c) Que resulte acreditada la imposibilidad de la equidistribución, lo que se suele traducir en la exigencia procesal de diferir a la fase de la gestión urbanística el planteamiento de los litigios que se susciten al respecto, mostrándose reticentes los Tribunales a ventilar la cuestión cuando la controversia se suscita ya con ocasión de la aprobación del instrumento de planeamiento que contiene por primera vez la alusión al régimen especial que afectará al inmueble pero remitiendo el detalle del mismo a un instrumento ulterior.

   7. La exigencia de que concurra una lesión indemnizable en los términos configurados jurisprudencialmente plantea en esta materia diversos problemas jurídicos. En particular, en el caso de inmuebles situados en el interior de recintos que han sido declarados en su conjunto protegidos y, por tanto, afectos por igual sus integrantes a un régimen de congelación virtual, puede no estimarse concurrente la nota de la desigualdad de trato o de la singular restricción inequitativa de aprovechamiento cuando uno de los propietarios afectados reclama en vía jurisdiccional una indemnización al amparo del actual artículo 43 LERESUV (antes, artículo 87.3 TRLS-1.976 y artículo 239 TRLS-1.992).

   8. Igualmente la indemnización solicitada por esta vía legal suscita en sí misma diversas cuestiones jurídicas aún hoy no plenamente resueltas.

   En primer lugar, dado el carácter bifásico de la aprobación administrativa de los Planes urbanísticos, al menos de los de rango general, surge la cuestión de qué Administración -la municipal o la autonómica, que definitivamente resuelve el procedimiento- debería pagar la eventual indemnización. Si la determinación impositiva de la carga ha sido introducida por el Ayuntamiento en la aprobación inicial o en la provisional, y lo ha sido de modo espontáneo, no porque venga predeterminada por alguna resolución o disposición de Administración superior, parece que a aquél incumbe pechar con la pertinente indemnización. Si lo ha sido por la Administración autonómica, e igualmente de modo espontáneo (y con independencia de la validez de esta actuación, que, posiblemente, estaría vulnerando la autonomía municipal y sería anulable), parece igualmente que en tal caso a aquélla corresponde el indemnizar. Todo se complica cuando la determinación urbanística, por el Ayuntamiento o por la Administración autonómica, se haya introducido por ser preexistente y externa a la propia Administración urbanística y al ordenamiento rector de su actuación, porque entonces parecería natural que la verdadera Administración autora de la misma fuera la que respondiera también económicamente de sus consecuencias; sin embargo, la cuestión no se ha planteado frontalmente en ningún litigio, ya que en los casos litigiosos lo combatido precisamente son las determinaciones urbanísticas que “interiorizan” hacia el ordenamiento de esta naturaleza aquellas decisiones externas, y, por ello, los Tribunales sólo han debido dilucidar si la responsabilidad era municipal o autonómica, y lo mismo sus efectos económicos; en un pleito en que se protestaba por el detrimento patrimonial que para determinado propietario implicaba la afección a su terreno proveniente de una resolución de la Administración cultural -impeditiva de la construcción de la totalidad de aquél por la existencia de los restos de una iglesia del siglo XVII-, el Tribunal Supremo sólo sugirió para plantear la indemnizabilidad que se tramitara un Plan urbanístico en que se recogiera tal limitación, operación que, al interiorizar aquella decisión, permitiría la invocación directa del precepto aplicable por perjuicios sufridos por determinaciones del planeamiento urbanístico... Como se ve, la cuestión sigue abierta, entre otras cosas porque el resultado material que se percibe no es plenamente justo.

   9. A modo de recapitulación, se podría afirmar que los problemas de gestionabilidad urbanística de aquellas determinaciones exigentes del mantenimiento forzoso de inmuebles integrantes del patrimonio arquitectónico protegible requieren, primero, regulaciones remisorias a Ordenanzas complementarias para la articulación de las compensaciones económicas directas por el primero de los efectos típicos de aquéllas, que es el de la configuración de un deber de conservación excesivo para los propietarios; y requieren, segundo, para compensar el eventual efecto de la restricción desigualitaria de aprovechamiento urbanístico, la conformación de ámbitos de ejecución conjunta o, en suelo urbano consolidado, de ámbitos al menos para hacer viable alguna técnica equidistributiva como puede ser la del aprovechamiento tipo y permitir la operatividad de las transferencias de aprovechamientos urbanísticos o mecanismos análogos.

   Aunque acaso la mejor recomendación que podría hacerse en esta materia sea la de elaborar regulaciones generalizadamente homogeneizadoras, que eviten las desigualdades resultantes de la imposición de afectaciones concretas y que pivoten preferentemente en torno a piezas como puede ser la flexibilización de usos, etc., susceptibles en sí mismas de contrarrestar el detrimento patrimonial que, por los otros flancos, experimenten los propietarios afectados.

   6. TÉCNICAS RELATIVAS A LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES DOMINICALES

   6.1. EL SOMETIMIENTO A PREVIO TÍTULO ADMINISTRATIVO (EVENTUALMENTE DOBLE) DE LOS ACTOS QUE AFECTEN A LOS BIENES QUE SE TRATA DE PROTEGER

   1. Ante todo, conviene empezar recordando que el sometimiento a licencia de toda actuación que suponga una utilización del suelo distinta a cualquiera de las relacionadas con la explotación de sus recursos naturales es una técnica tradicional de control preventivo que corresponde a los Municipios a través de sus órganos de gobierno y administración, es decir, a través de sus Ayuntamientos, Concejos o Concellos.

   2. La legislación urbanística tradicionalmente -con palabras más o menos similares- enumera los actos que “están sujetos a licencia sin perjuicio de las autorizaciones, licencias o concesiones que fueren procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable” y, entre ellos, generalmente, en primer lugar, enuncia “las obras de construcción de edificaciones e instalaciones de todas clases de nueva planta” o “las de reforma” o “renovación” en aquéllas.   

   3. Mediante el procedimiento administrativo destinado a resolver sobre una solicitud de licencia de construcción se persigue, ante todo, verificar la acomodación de la actuación proyectada al ordenamiento urbanístico vigente. Se persigue, en definitiva, comprobar que el contenido del proyecto técnico que se habrá de materializar con la licencia que se solicita es compatible con el planeamiento urbanístico porque respeta todos los parámetros edificatorios establecidos por éste en la parcela sobre la que se pretende la edificación.

   Por eso, se suele caracterizar esta técnica como una técnica preventiva -junto a otras de la misma naturaleza, pero ésta la principal y paradigmática-, tendente a asegurar el mantenimiento del orden urbanístico, mediante la evitación de que actuaciones que lo perturben lleguen a materializarse, en contraposición con aquellas otras técnicas que actúan ya a posteriori, para restaurar el orden urbanístico ya alterado por alguna actuación ejecutada o en ejecución y para reponer la realidad física a su estado anterior, y que, por eso, se conocen como técnicas restauradoras de la legalidad urbanística.

   Desde esta perspectiva, la licencia de construcción es un acto declarativo de derechos porque, aunque el interesado no pueda comenzar las obras antes de obtenerla, en cierto modo el derecho al aprovechamiento urbanístico que se propone materializar es un derecho preexistente, anterior al momento en que solicita la licencia.

   Y, por eso, también, de la licencia se dice que es un acto de remoción de obstáculos, porque el derecho a un determinado aprovechamiento ya preexiste para el solicitante pero con ella se remueven los obstáculos -necesidad de verificar su acomodación al orden urbanístico- impeditivos de su materialización efectiva.

   3. Sea como fuere, lo más relevante de todo lo anteriormente reseñado en este apartado es que el proyecto de la construcción pretendida debe contrastarse con la legalidad estrictamente urbanística.

   Son, pues, “las razones urbanísticas” las “únicas que, según el art. 178.2 TRLS-1.976 (hoy, según el correlativo precepto aplicable en cada Comunidad Autónoma, que ha conservado el tenor tradicional), pueden ser tenidas en cuenta para la denegación u otorgamiento” de la licencia de construcción, como enfatiza la STS de 4 de julio de 1.996 (Ar. 5.937), y en la misma tesis insisten las SSTS de 4 de octubre de 1.996 (Ar. 7.392) y 24 de diciembre de 1.998 (Ar. 10.120).

   Ahora bien, en la medida en que esa legalidad urbanística con la que ha de contrastarse cada proyecto de obras ha interiorizado determinaciones propias de una política conservacionista del patrimonio cultural, cada proyecto de construcción o de reforma habrá de contrastarse igualmente con tales determinaciones específicas y, por esta vía, resulta que el sometimiento a este control preventivo municipal se convierte en otra técnica -urbanística- de virtualidad en el plano de la protección de aquel patrimonio.

   4. El acto administrativo de otorgamiento de una licencia de construcción aparece también caracterizado como un acto reglado o debido, lo cual significa que, si el contenido del proyecto que acompaña preceptivamente a la solicitud es compatible con el planeamiento urbanístico, la licencia necesariamente ha de otorgarse mientras que, en el caso contrario, necesariamente la licencia ha de denegarse [SSTS de 22 de enero, 4 y 15 de octubre de 1.996 (Ar. 30,  7.392 y 7.404) y 29 de abril de 1.997 (Ar. 2.799)].

   La doctrina jurisprudencial ha precisado que, cuando lo que procede es la denegación, ésta “ha de ser motivada”, no sólo de modo formal sino que “se ha de concretar en hechos determinantes que puedan ser subsumidos en una norma impeditiva, excluyente o prohibitiva de la licencia, debiéndose equiparar a la falta de motivación la que lo es manifiestamente errónea, arbitraria o irrazonable” [STS de 7 de febrero de 1.994 (Ar. 1.008)].

   De aquí se deduce que una Corporación municipal no es libre para denegar una solicitud de licencia cuando no concurren las circunstancias antes enumeradas, únicas que podrían servir para proceder válidamente a tal denegación [SSTS de 27 de noviembre de 1.995 (Ar. 8.553), 4 de julio de 1.996 (Ar. 5.937) y 24 de diciembre de 1.998 (Ar. 10.120)]. 

   5. En la estructura del acto administrativo de otorgamiento de la licencia es posible distinguir un contenido básico del derecho a edificar que se otorga (cuyo incumplimiento produce la caducidad de aquélla), y que se identifica con el aprovechamiento urbanístico cuya materialización se autoriza, de unas cláusulas legales y de unas cláusulas accesorias. Las primeras son cláusulas que la legislación aplicable obliga a imponer para hacer viable el ejercicio del derecho mientras que las segundas son cláusulas que la misma legislación permite imponer con ese propósito.

   Lo señalado en el párrafo anterior permite ya igualmente constatar que no es ajena a las licencias la posibilidad de su otorgamiento condicionado, y hay ahora que recordar que esta posibilidad ha sido auspiciada por la jurisprudencia con apoyo en el viejo artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1.955 y en el principio pro libertatis o de interpretación más favorable al administrado que dimana de dicho precepto, cuya expresión más extrema aparece en la doctrina favorable a las denominadas “licencias provisionales”, para usos distintos de los establecidos en el planeamiento urbanístico.

   Y esta posibilidad de condicionar la licencia, precisamente, puede revelarse especialmente fecunda en el caso de las concedidas en supuestos de riesgo de colision con alguno de los valores que las determinaciones urbanísticas conservacionistas o protectoras están llamadas a salvaguardar porque, entonces, precisamente el condicionamiento al respeto efectivo de tales valores es la técnica específica que consigue conciliar el objetivo proteccionista del planeamiento con la actuación que se propone emprender el promotor de la construcción.

   6. En determinados supuestos de bienes expresamente enumerados en las respectivas legislaciones sectoriales de protección del patrimonio histórico -estatal y autonómicas-, la licencia municipal debe estar precedida por el otorgamiento de una autorización específica concedida por la Administración cultural correspondiente. A través de esta autorización, se busca precisamente armonizar el ejercicio concurrente de competencias en materia de fiscalización de las facultades dominicales de uso del suelo y edificación para garantizar que el resultado de la actuación propuesta no es contrario a los valores que la Administración sectorial está llamada a tutelar.

   La efectividad de esta técnica en la perspectiva que aquí interesa se realza con el dato de que la jurisprudencia considera nulas de pleno Derecho las licencias concedidas sin haber solicitado previamente el pronunciamiento de la Administración cultural -o haciendo caso omiso del pronunciamiento producido, en su caso-. 

   6.2. LA REACCIÓN FRENTE A LAS ACTUACIONES EMPRENDIDAS EN LOS BIENES PROTEGIDOS SIN COBERTURA EN EL TÍTULO ADMINISTRATIVO EXIGIBLE

   1. Toda actuación que contradiga la ordenación urbanística vigente puede dar lugar a dos tipos diferentes de medidas por parte de la Administración local o autonómica (las Comunidades Autónomas pueden adoptarlas -en determinados supuestos- por subrogación en las competencias del Ayuntamiento -así,  art. 252 TRLS-1992 y art. 188.3 TRLS-1976).

   Un primer grupo de medidas es el dirigido a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada por la actuación ilegal, medidas que son de imposición forzosa para la Administración. Un segundo grupo es el dirigido a la determinación de las responsabilidades en que hayan podido incurrir los autores de las actuaciones ilegales y a la sanción de las mismas.

   Hay que decir que esta afirmación, que se desprende del examen de nuestro Derecho Urbanístico en el último medio siglo, sigue siendo hoy igualmente vigente, pues la puesta en marcha de tales mecanismos restauradores y sancionadores aparece regulada en el Derecho vigente -cada vez más, un Derecho autonómico- en términos análogos a los utilizados tradicionalmente en nuestra cultura jurídica.

    2. Como se ha adelantado, nos centramos aquí en el primer conjunto de las medidas citadas, que, en nuestro Derecho estatal y autonómico, se suele englobar bajo la denominación de “Protección de la legalidad urbanística” -y así es regulado, por ejemplo, en la Sección 3ª del Capítulo I del Título VII que el TRLS-1992 dedica a la  “Intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, y Disciplina urbanística”-. Son éstas unas medidas de intervención a posteriori, para hacer frente a una vulneración ya producida del ordenamiento urbanístico; el sometimiento a previa licencia -regulado allí en la Sección lª del mismo Capítulo- es una medida típica de intervención a priori, tendente a evitar una disconformidad, con tal ordenamiento, de una actuación que se propone llevar a cabo un particular -como hemos comprobado en el epígrafe precedente-.

    Una primera distinción de las diversas hipótesis que cabe analizar dentro de la fenomenología de las vulneraciones del orden urbanístico puede establecerse partiendo del origen de las mismas según se encuentre en una u otra de las partes de la relación jurídico-administrativa, es decir, en el administrado o en la propia Administración, distinción destacada certeramente por JIMÉNEZ DE CISNEROS.

   Lógicamente, en la inmensa mayoría de los casos, el origen está en conductas de los administrados (obras sin licencia; obras contra licencia, es decir, sin ajustarse a sus determinaciones). Pero, en una minoría de supuestos, el origen está en una conducta incorrecta de la propia Administración (obras con licencia ilegal). Vamos a partir de esta primera distinción, que está claramente recogida en nuestro Derecho Urbanístico estatal y autonómico -como se irá comprobando- (así, en el TRLS-1992, cuando dedica, por ejemplo, los arts. 248 y 249 a comportamientos de los administrados, y los arts. 253 y 254, a actuaciones de la Administración, con el mismo resultado, menoscabo del orden urbanístico establecido).

    3. Las distintas medidas a adoptar en caso de infracción por los administrados admiten, a su vez, una diferenciación según las obras emprendidas estén en curso de ejecución (así, art. 248 TRLS-1992) o ya totalmente terminadas (art. 249 TRLS-1992), y, en cada una de esas hipótesis, según se trate de obras sin licencia (arts. 248.l y 249.l TRLS-1992) o de obras que no se ajusten a la licencia concedida (arts. 248.2 y 249.2 TRLS-1992).

   4. El art. 248.l TRLS-1992 (refundiendo el art. 184 TRLS-l976 con las exigencias derivadas del esquema de adquisición gradual de facultades urbanísticas implantado por la LRRU), contiene esta regulación:

   “Cuando se estuvieran ejecutando obras sin licencia, el órgano municipal competente dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos y, previa la tramitación del oportuno Expediente, adoptará alguno de los acuerdos siguientes:

   a) Si las obras fueran incompatibles con la ordenación vigente, se decretará su demolición a costa del interesado, en todo caso, procediéndose a la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno, si el propietario no hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico o hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 30 y 3l.

   b) Si las obras fueran compatibles con la ordenación vigente y el interesado hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico, se le requerirá para que, en el plazo que establezca la Legislación aplicable, o, en su defecto, en el de dos meses, solicite la preceptiva licencia. De no tener adquirido dicho derecho o no solicitarse licencia, se acordará la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno correspondiente, con las obras existentes al tiempo de la suspensión.”

   La primera fase de este procedimiento singular es la suspensión de las obras iniciadas, suspensión cautelar por su finalidad, que puede (o, incluso, debe) ir acompañada de medidas complementarias, de inexcusable adopción (“dispondrá”) , reglada o debida (se debe adoptar en cuanto que se verifica la vulneración del orden urbanístico), y de tramitación urgente (“inmediata”), que se lleva a cabo usualmente mediante un Decreto o Resolución del Alcalde.

   La segunda fase tiene, pues, por objeto verificar la posible legalización de las obras iniciadas, requiriéndose a tal efecto la presentación del correspondiente proyecto técnico en el plazo de dos meses, por lo que esta fase puede discurrir por tres cauces distintos de los cuales uno es el de la pura pasividad del administrado que no solicita la licencia en el plazo de dos meses, que desemboca en la demolición; otro es el de la incompatibilidad entre las obras iniciadas y el planeamiento, contrastada a través del examen del proyecto, que desemboca, también, en la demolición como única posibilidad de restaurar el orden vulnerado; el último cauce es el de la compatibilidad de las obras con aquél, y desemboca en la legalización de las mismas, lógicamente sin perjuicio del Expediente sancionador a que hubieron de dar lugar.

   Con la finalización del plazo de dos meses, sin solicitar la licencia o solicitándola para proyecto incompatible con el planeamiento, se abre una tercera fase cuyo contenido es, precisamente, la orden de demolición. Naturalmente, a la misma fase se llega cuando se solicita licencia de modo fraudulento, para obras -compatibles con el planeamiento- que no son las realizadas. 

      2. Para el caso de obras sin ajustarse al título habilitante en ejecución, preceptúa el art. 248.2 TRLS-1992 (análogamente, art. 184.1 TRLS-1976 -salvo las adiciones derivadas de la LRRU-):

   “Cuando las obras de edificación se realizasen contraviniendo las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, el órgano municipal competente dispondrá su suspensión inmediata y, previa la tramitación del oportuno Expediente, el ajuste de las obras a la licencia u orden citadas, en el plazo que se señale, que no podrá exceder del fijado en dichos actos para finalizar las obras. La falta de ajuste en el mencionado plazo determinará la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno correspondiente y de las obras realizadas de conformidad con la licencia u orden que puedan mantenerse, deduciéndose del justiprecio los costes de demolición que sean precisos.”

   Como se ve, el procedimiento protector de la legalidad urbanística es, básicamente, análogo al del supuesto anterior: lª fase, suspensión inmediata de las obras, medida cautelar (que debe basarse en informes previos que sustenten su adopción) que puede ir acompañada de otras complementarias; 2ª fase, de legalización, en su caso, de las obras realizadas, mediante lo que aquí se llama ajuste al título administrativo ya existente, pero que puede reconducirse a una situación paralela a la anterior mediante la solicitud, por ejemplo, de una “ampliación” de la licencia previa, acompañada del respectivo proyecto técnico; 3ª fase, de resolución, favorable o desfavorable para el interesado; favorable, cuando se ampara por la Administración el ajuste bien porque se ha corregido materialmente lo edificado por el promotor bien porque se ha podido obtener el título administrativo que lo respalda; desfavorable, cuando, no verificado tal ajuste, se abre el proceso enajenatorio del terreno y de las obras conformes con el planeamiento,como una sanción adicional, con demolición vía ejecución forzosa de las obras disconformes.

   3. El art. 249.l TRLS-1992 (al igual que el art. 185.1 TRLS-1976) regula el procedimiento restauratorio de la legalidad urbanística en el caso de obras ya terminadas no amparadas en un título administrativo habilitante, distinguiendo, en cuanto a las soluciones a seguir, según se trate de obras conformes o no con el planeamiento en vigor:

   “Si se hubiere concluido una edificación sin licencia, el Ayuntamiento, dentro del plazo de cuatro años a contar desde la total terminación de las obras, adoptará, previa la tramitación del oportuno Expediente, alguno de los acuerdos siguientes:

   a) Si la edificación fuera conforme con el planeamiento, se requerirá al interesado para que, en el plazo que establezca la Legislación aplicable o, en su defecto, en el de dos meses, solicite la oportuna licencia. Ésta deberá otorgarse si se hubiera ya adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico. En otro caso, la licencia quedará condicionada a que, en el plazo que se fije, se cumpla o garantice el deber de urbanizar y se abone, en su caso, el aprovechamiento materializado en exceso sobre el susceptible de apropiación, por su valor urbanístico.

   Procederá la expropiación o venta forzosa del terreno con la edificación, en los casos en que no se solicite la licencia o se incumplan las referidas condiciones.

   b) Si la edificación fuera disconforme con el planeamiento, se dispondrá su demolición.

   Procederá la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno cuando, al tiempo de su terminación, no se hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico o hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia. En otro caso, habrá de solicitarse en el plazo que se señale.”

   Aquí el problema principal en lo jurídico es cuándo y cómo considerar “totalmente terminadas” las obras realizadas sin cobertura legal porque de ese dato temporal dependerá que el plazo existente para el ejercicio de la acción protectora/restauradora de la legalidad, un típico plazo de caducidad (STS de 29 de abril de l985, Azdi. 2880), siga abierto o no (exactamente sigue siendo así en el moderno Derecho autonómico). La terminación total, a estos efectos, se alcanza, en cierto modo, cuando la edificación es ya apta para servir al fin al que está destinada, sin necesitar ulteriores retoques ni remates (SSTS de 24 de diciembre de l980, Azdi. 99l de l98l, 7 de noviembre de l98l, Azdi. 4762, y l3 de julio de l985, Azdi. 5099). El art. 32 RD, sin embargo, ofrece una definición puramente formal de la “terminación total de las obras”: La expedición del certificado final de las mismas, en las de nueva planta, o la notificación de la licencia de ocupación o de la cédula de habitabilidad, y, en las demás, la expedición de aquel certificado o la comunicación del titular de la licencia al Ayuntamiento de la finalización de tales obras.

   Siendo el transcurso del plazo el argumento más poderoso tras el que pueden atrincherarse los presuntos infractores, la doctrina jurisprudencial es rigurosa: “Una reiterada jurisprudencia viene poniendo de relieve que la carga de la prueba de los datos de hecho que justifican el transcurso del plazo prevenido en el art. l85 TRLS-1976 ha de ser soportada por quien invoca dicho transcurso en apoyo de su posición: El principio de la buena fe en su vertiente procesal - art. 11.1 LOPJ - impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad “ (STS de l6 de marzo de l99l, Azdi. 2001).

   Aquí no hay suspensión cautelar de las obras, lógicamente, porque éstas están ya “totalmente terminadas”;  el primer acto administrativo, pues, es un requerimiento, dirigido al promotor de las obras o a sus causahabientes (art. 3l.l RD), cuya falta “acarrea la anulabilidad señalada en el art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo” (STS de 20 de marzo de l99l, Ponente Barrio Iglesias).

   Y la segunda fase del procedimiento, evacuada la audiencia del interesado, se centrará en la actividad comprobatoria necesaria a fin de verificar si son o no conformes con el planeamiento las obras ejecutadas. Si son conformes, la licencia se otorgará, salvo que -tratándose de una Comunidad que ha asumido el TRLS-1992- el aprovechamiento urbanístico no estuviera patrimonializado por el solicitante de aquélla, en cuyo supuesto se condicionaría a este requisito: Se condicionaría, por lo tanto, al cumplimiento de los deberes de urbanización (o a su garantía) y, en su caso, al de compra directa del aprovechamiento eventualmente materializado en exceso sobre el susceptible de apropiación o patrimonialización, al igual que sucede en el supuesto del art. l87, b), TRLS-1992, todo ello en aplicación también de lo preceptuado en los arts. 39 y 4l; si no se consolida este derecho, se desencadenarán las consecuencias sancionatorias que nos son conocidas.

   Si no son conformes las obras, sólo cabe la demolición como medida restauradora de la Legalidad, sin indemnización alguna, y -tratándose de Comunidades que han asumido el TRLS-1992-, en caso de falta de patrimonialización del aprovechamiento urbanístico, bien porque todavía no se había adquirido bien porque se había reducido (art. 34 TRLS-1992) habiendo transcurrido ya el plazo para obtener la licencia de edificación, enajenación sancionatoria del terreno (art. 38.3 TRLS-1992), deduciendo del justiprecio el coste de aquélla; si cabe aún esa patrimonialización mediante la obtención de la licencia, debe darse un plazo al efecto.

   La fase resolutoria, propiamente, tendrá las modalidades ya examinadas, dependiendo de aquella labor de verificación: Legalización de las obras, demolición, reconstrucción y procedimiento de enajenación forzosa del terreno, eventualmente.

   4. En fin, para el supuesto de obras terminadas sin ajustarse al título concedido, prescribe el art. 249.2 TRLS-1992 (análogamente, art. 185.1 TRLS-1976): 

   “Si se hubiere concluido una edificación contraviniendo las condiciones señaladas en la licencia u orden de ejecución, el Ayuntamiento, dentro del plazo de cuatro años, previa la tramitación del oportuno Expediente, requerirá al interesado para que ajuste la edificación a la licencia u orden de ejecución, o, en caso de ser conforme con la Legislación urbanística aplicable, solicite la oportuna licencia en el plazo que establezca la Legislación aplicable, o, en su defecto, en el de dos meses. Desatendido el requerimiento, se dispondrá la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa del terreno correspondiente y las obras realizadas de conformidad con la licencia u orden de ejecución que puedan mantenerse, deduciéndose del justiprecio los costes de las demoliciones precisas.”

   En este supuesto, rige el mismo plazo de cuatro años cuyo transcurso determina la caducidad de la acción, como requisito previo. Concluida ya una edificación, entendida ésta en sentido amplio, contraviniendo las condiciones señaladas en el título habilitante de la misma, “condiciones” en el sentido examinado anteriormente, los mismos órganos a que nos hemos referido en la hipótesis inmediatamente anterior, por su orden de preferencia, podrán tramitar un Expediente previo, básicamente de comprobación, y, una vez sustanciado, requerir al interesado para que ajuste la edificación a aquellas condiciones, si la parte no prevista en las mismas resultara incompatible con el orden urbanístico (art. 38.2 TRLS-1992), o para que solicite licencia para legalizarla, si resultara compatible, requerimiento para el que se concederá el plazo establecido en la legislación autonómica o, supletoriamente, el de dos meses (art. 185 TRLS-1976).

   Desatendido el requerimiento, se demolerá la construcción que no resulte compatible con el planeamiento y -allá donde rija el sistema del TRLS-1992- se someterá al procedimiento de enajenación forzosa el terreno y la construcción compatible y conforme con las determinaciones de los actos de intervención administrativa aprobados, deduciéndose del justiprecio el coste de aquella demolición.

   5. Complementariamente, para otros actos de uso del suelo sin cobertura en título administrativo suficiente, preceptúa el art. 250 TRLS-1992:

   “Cuando algún acto distinto de los regulados en el artículo anterior y precisado de licencia se realizase sin ésta o en contra de sus determinaciones, el órgano municipal competente dispondrá la cesación inmediata de dicho acto, debiendo el interesado solicitar licencia o ajustar la actividad a la ya concedida, en el plazo que establezca la legislación aplicable o, en su defecto, en el de dos meses.

   En defecto de solicitud de licencia o cuando ésta no pueda concederse por disconformidad con la ordenación vigente, se procederá a impedir definitivamente dicha actividad y en su caso a ordenar la resposición de los bienes afectados al estado anterior al incumplimiento de aquélla.” 

   El precepto está pensado, pues, para actos no edificatorios, con relación a los cuales el procedimiento se simplifica. En el Derecho autonómico, existen formulaciones análogas.

   6. En una minoría de supuestos, de acuerdo con la práctica administrativa, la infracción del orden urbanístico es cometida por la propia Administración. El paradigma es el acto de concesión ilegal de licencia, que produce diversas consecuencias según las obras realizadas a su amparo estén o ya no en curso de ejecución. No vamos a profundizar en esta hipótesis, dadas las características de este estudio, y la excepcionalidad de su concurrencia en supuestos en que la infracción urbanística provoca también quiebra del orden sectorial protector de los valores culturales.

   7. La lección más evidente que provee este repaso a la utilización de técnicas restauradoras del orden urbanístico -desde la perspectiva que aquí interesa- no es otra que la intercambiabilidad de las mismas con las articuladas desde la legislación reguladora del ejercicio de competencias sectoriales concurrentes, singularmente las relativas a la protección del patrimonio cultural.

   Sin embargo, no se trata ya sólo de que sean intercambiables entre sí para el logro de los mismos objetivos protectores, sino que, en ocasiones, y dependiendo de la concreta legislación sectorial vigente en el territorio autonómico respectivo, las técnicas urbanísticas se revelarán más eficaces en la consecución de los fines propios de aquella legislación sectorial.

   A este respecto, sirva de ejemplo la Sentencia de 13 de febrero de 1998 (Nº 118) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco -Sección Segunda de lo Contencioso-Administrativo-, Ponente Ilma. Sra. Dña. Ana Rubira Moreno, que nos recuerda la operatividad de técnicas específicas restauradoras desde la legislación protectora del patrimonio cultural -concretamente, desde la Ley 7/1990, de 3 de julio, del Patrimonio Cultural Vasco-, pero cuya operatividad real no puede calificarse de satisfactoria pues, tras la orden de suspensión del derribo de edificio sujeto al régimen de los bienes culturales en Elorrio, y el incumplimiento de la misma, todo concluye con la imposición de multas pecuniarias pero no con la medida restauradora típica del ordenamiento urbanístico en tales casos, a saber, la reconstrucción de lo indebidamente demolido:

   “En el presente supuesto, la autorización (de la Diputación Foral, para la actuación emprendida) fue denegada el 31 de enero de 1991 y, pese a que el 12 de noviembre de 1991 se ordenó la paralización de las obras, haciendo caso omiso a la misma, el 7 de julio de 1992 la edificación estaba terminada, viéndose con ello infringido el artículo citado (de la Ley antedicha), lo que determina la responsabilidad de la parte actora, ya que, si bien el 24 de septiembre de 1991 transmitió las fincas a título de permuta, continuó manteniendo un derecho real sobre las mismas (...).

   La transmisión de las fincas no es determinante de la exclusión de responsabilidad de los recurrentes como titulares de un derecho real sobre la finca, si bien pudo ocasionar que la misma también alcanzara a la otra parte contratante (...)” (FD 4º).

   Responsabilidad sancionadora, sí, pero restitución de las cosas a su estado anterior, por esta vía, no, al no preverse técnicas específicas al respecto en la legislación sectorial.

   Resultados como éste contribuyen a revalorizar el empleo directo por los Ayuntamientos de las medidas de reacción a que se ha prestado atención en este epígrafe.

   7. TÉCNICAS ESPECÍFICAS EN RELACIÓN CON EL CUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CONSERVACIÓN PROPIO DE LOS TITULARES DE LOS BIENES PROTEGIDOS

   7.1. ÓRDENES DE EJECUCIÓN

   1. Naturalmente, el deber de conservación, regulado como hemos visto, en su dimensión normal, tiene límites, es decir, presupuestos a partir de los cuales cesa. Tales presupuestos corresponde hoy regularlos a la Legislación urbanística autonómica. En la estatal, el paradigmático ha sido siempre el de la declaración de ruina del inmueble -y sigue siéndolo en el nuevo Derecho autonómico- (art. 183 TRLS-1976; art. 247 TRLS-1992); sobre ello, volveremos en seguida.

   Pero, mientras tales presupuestos aparecen, el propietario ha de cumplir con el deber de mantener su inmueble en las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público y, al mismo tiempo, la Administración ha de cumplir con el suyo propio de vigilar la cumplimentación de aquél.

   No es ocioso advertir esto pues existe una verdadera responsabilidad compartida -de la Administración y del propietario- en la conservación de los inmuebles y, consecuentemente, en la compensación de los eventuales perjuicios que la defectuosa cumplimentación de ese deber comporte, como se deduce de la jurisprudencia de nuestros Tribunales en casos de daños sufridos por derrumbamiento de edificaciones en mal estado.

   2. Y es que la Administración, concretamente la municipal, que es aquí la competente, tiene instrumentos suficientes para exigir al propietario el cumplimiento de este deber cuando resulta necesario. En definitiva, no estamos sino en presencia de una versión actualizada de la policía de la edificación y las técnicas puestas a su servicio, competencias tradicionales de los Municipios, articuladas en las respectivas Ordenanzas Locales.

   Típicamente la Administración ejercita su competencia en este orden a través de las llamadas órdenes de ejecución, reguladas -especialmente en sus aspectos procedimentales- en la Legislación urbanística y acabadas de perfilar -particularmente en ciertos aspectos sustantivos- por la doctrina de los Tribunales.

   El art. 181.2 TRLS-1976 (art. 245.2 TRLS-1992) dispone, en efecto, que los Ayuntamientos ordenarán, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar aquellas condiciones -de seguridad, salubridad y ornato públicos-. A dicho fin, el art. 10.3 RD puntualiza que en la orden se concederá a su destinatario -propietario o administrador de la propiedad- un plazo, en proporción a la magnitud de las obras ordenadas, pero no se efectúan mayores precisiones en torno al contenido de este acto.

   3. El Derecho autonómico ha incorporado en general en los términos tradicionales la regulación del Derecho estatal precedente, con eventuales matices propios.

    4. Los Tribunales -como he anticipado más arriba- han completado la escueta  regulación tradicional antes señalada, al establecer la necesidad de tener en cuenta dos aspectos sustantivos en la redacción material de estas órdenes, requisitos para la validez y eficacia de las mismas, en términos que sirven ahora también para complementar las nuevas regulaciones autonómicas:

   a) Lo ordenado ha de revestir una concreción suficiente, que viabilice la cumplimentación por su destinatario, lo cual implica aportar la solución a las deficiencias advertidas, precisando las obras específicas estimadas necesarias para ello, de manera que el interesado tenga la certeza de que podrá liberarse de cualquier posterior actuación coercitiva de la Administración si ejecuta lo acordado allí por ésta. 

   b) Debe señalarse también la cuantificación económica de lo ordenado, su presupuesto, en la medida de lo racionalmente posible y previsible, pues este dato es relevante tanto para valorar el administrado si opta por la ejecución subsidiaria  (autolimitada así por los términos y contenidos del previo mandato municipal) cuanto incluso para calibrar si la orden está dentro de los límites del deber normal de conservación o los ha superado (coste de las obras superior al 50% del valor del inmueble), en cuyo caso el interesado puede oponer esta excepción e instar el procedimiento declarativo correspondiente. 

   Tiene interés, ya en una perspectiva puramente formal, anotar que los Tribunales también han precisado, con relación al destinatario de la orden, que éste puede ser meramente quien ostente la “apariencia de la titularidad”, única tesis aceptable para la operatividad de las facultades municipales de policía en la materia (STS de 7 de mayo de 1998, Ar. 3.620).

   5. Donde rige el Derecho estatal de 1.976 o de 1.992, por la vía que fuere, es de advertir que, transcurrido el plazo concedido sin que las obras se hayan cumplimentado, prescribe el art. 10.3 RD que se procederá a la incoación del Expediente sancionador, con imposición de multa. 

   En el mismo acto, se requerirá al interesado a la ejecución de la orden dictada. Si, tras el nuevo plazo otorgado, persiste el incumplimiento, será factible ya la ejecución forzosa por la Administración, de acuerdo con la Legislación administrativa general (art. 10.3 RD, in fine). Pero sólo entonces será este procedimiento factible; hay que enfatizar esta advertencia puesto que hay una práctica administrativa extendida que omite la observancia de esa tramitación previa antes de accionar la ejecución forzosa, lo cual va a comportar en los subsiguientes pleitos la anulación de las actuaciones -especialmente, el traslado de su coste a los administrados- por falta del título legitimador que le sirve de cobertura.  

   Por otro lado, como se ha visto, el incumplimiento de tales órdenes es subsumible en un tipo de infracción sancionable tradicionalmente en la Legislación urbanística, lo que da lugar a la imposición de la correlativa sanción administrativa (art. 88 RD), a deducir tras el pertinente Expediente sustanciado con los requisitos que hoy debe guardar todo procedimiento sancionador según la Legislación administrativa general.

   6. El anterior mecanismo, excesivamente alambicado, está siendo, en general, simplificado por el Derecho autonómico.

      7. Puede tener interés -especialmente para Municipios en contextos legales análogos- el dato de que, en la ciudad de Madrid, la OCRERE, antes citada, prevé la imposición de multas coercitivas al propietario que ha incumplido con la orden de ejecución que se le ha dictado, antes de recurrir a otras alternativas para la ejecución forzosa. 

   Aun cuando no lo contempla expresamente la Legislación vigente en la Comunidad, el Ayuntamiento de la capital se ha amparado correctamente para esa previsión en la doctrina constitucional de la STC 239/1988, de 14 de diciembre, que permite el establecimiento de las multas coercitivas por disposición de rango inferior al de la Ley, al no ser aquéllas verdaderas sanciones administrativas y no estar, por ello, sujetas al principio de reserva de Ley.

   8. No obstante, la mayor novedad de la Legislación autonómica valenciana y castellano-manchega a este respecto (y también de la OCRERE, siguiendo la senda de aquéllas) es la regulación de la Inspección Técnica de Edificios, una modalidad de intervención en la actividad de los particulares vinculada teleológicamente a las anteriores técnicas, pero ésta de carácter preventivo, destinada a evitar la necesidad de recurrir a aquéllas cuando ya las condiciones que se pretende salvaguardar se han perdido, pues consiste en el deber de someter los edificios afectados (según su antigüedad) a una inspección periódica que verifique el mantenimiento correcto de los mismos. 

   El Derecho autonómico posterior a 1.997 incorpora, en general, esta técnica, si bien en ocasiones de modo matizado.

   Por ejemplo, en Canarias, el art. 154 LOTCAN la circunscribe a las edificaciones catalogadas o protegidas o incluidas dentro de un Conjunto Histórico, con independencia de su antigüedad, pero sólo a esas. En Aragón, de modo análogo, el art. 190.2 LUA la aplica únicamente a los edificios ubicados en “áreas especiales de conservación”.

   En Castilla y León, el art. 110 LUCYL asume también esta innovación del Derecho autonómico pero defiere la concreción de la antigüedad de los edificios afectados y la periodicidad de las inspecciones a lo que disponga el Reglamento de desarrollo de la Ley.

   7.2. NUEVAS TENDENCIAS EN LA FORMULACIÓN LEGAL DEL SUPUESTO DE RUINA EXTINTIVO DEL DEBER DE CONSERVACIÓN

   1. Tradicionalmente, se ha mantenido de modo pacífico por la doctrina científica y por la jurisprudencia que el límite del deber normal de conservación del inmueble por su propietario está constituido por la concurrencia de cualesquiera de los supuestos determinantes de la declaración de ruina, definidos por la Legislación urbanística. Hasta se podría afirmar que, en cierta forma, el cese del deber de conservación llega anticipadamente, en el momento de instar la tramitación del procedimiento declarativo correspondiente pues, de acuerdo con nuestros Tribunales, a partir de ese momento no puede la Administración ordenar la ejecución de obras de reparación salvo las que estrictamente obedezcan a motivos de seguridad.

   2. En este sentido, en un grupo de Comunidades, rige (como Derecho supletorio estatal) el art. 183 TRLS-1976; en otro grupo de Comunidades, como Derecho propio por haberlo así asumido, el art. 247.2 TRLS-1992, que en puridad no es sino la reformulación de aquél a la luz de la jurisprudencia que lo fue interpretando.

    Sea como fuere, por una vía o por otra, el resultado va a ser semejante, como vamos a comprobar. 

   En efecto, del primer precepto legal, en concreto, se deducen tres distintos supuestos determinantes de tal declaración, cuya exégesis jurisprudencial va a dar lugar a la reformulación de los mismos en el segundo de los preceptos legales citados.

   En primer lugar, el de “daño no reparable técnicamente por los medios normales” [art. 183.2.a)], concepto ambiguo que ha sido precisado por la jurisprudencia en el sentido de interpretarlo como un estado de agotamiento generalizado de los elementos estructurales o fundamentales del inmueble -en puridad, los únicos que hoy requieren para su reparación medios excepcionales, es decir, no normales, dados los avances tecnológicos-; ésta es la modalidad conocida como “ruina técnica”.

   En segundo lugar, “coste de la reparación superior al 50% del valor actual del edificio o plantas afectadas” [art. 183.2.b)], excluyendo de este valor el correspondiente al respectivo terreno; ésta es la modalidad conocida como “ruina económica”. 

   Su determinación presupone, por lo tanto, la valoración de las obras a realizar -con la previa estimación de las consideradas necesarias (caben aquí todas las precisas para poner al edificio en condiciones de servir adecuadamente a sus fines, sin excluir las de remozamiento o modernización del mismo)-, a la que habrá de añadirse el importe relativo al beneficio industrial del constructor, honorarios profesionales, tributos municipales satisfechos, IVA, etc., y la valoración del propio inmueble -tamizada por la aplicación de diversos coeficientes correctores a considerar, de antigüedad, estado de conservación, depreciación por situación de las plantas baja y sótano, compatibilidad o no con el planeamiento, etc.-, para poder comparar posteriormente tales magnitudes.

   Y en tercer lugar, “circunstancias urbanísticas que aconsejaren la demolición del inmueble” [art. 183.2.c)], concepto también indeterminado que ha requerido la clarificación del mismo por la jurisprudencia, la cual lo ha asimilado principalmente -no exclusivamente- al supuesto de edificio “fuera de ordenación”, es decir, incompatible con el nuevo Plan urbanístico aprobado con posterioridad a la construcción de aquél, que precisa obras de reparación no autorizables por el régimen estricto, de virtual “congelación”, a que está legalmente sujeto (art. 60 TRLS-1976; art. 137 TRLS-1992); ésta es la modalidad conocida como “ruina urbanística”.

   En este tipo de edificios, en efecto, sólo se permiten las “pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, ornato y conservación del inmueble” pero no las que incrementen su valor a efectos expropiatorios, lo que excluye cualquier obra de cierta entidad (art. 60.2 TRLS-1976). Esta previsión, además, es fiscalizada con criterio restrictivo por los Tribunales atendiendo a su teleología, que no es sino evitar la prolongación de la vida útil de edificios urbanísticamente desordenados, que pugnan con las determinaciones del nuevo planeamiento y dificultan su ejecución.

   Por eso, cuando se requieren obras que exceden de ese concepto de las “pequeñas reparaciones” y que, por tanto, no se pueden autorizar, la solución legal es la subsunción del supuesto en esta tercera hipótesis de ruina del inmueble y la declaración de la misma.

   3. En el Derecho autonómico, se aprecia una generalizada recepción de esta configuración del supuesto de la ruina, si bien en algunos casos matizadamente. 

   En el Derecho autonómico valenciano, castellano-manchego y canario, sin embargo, se ha suprimido el supuesto de ruina urbanística (en consonancia con la reformulación del régimen de fuera de ordenación que lleva a cabo) y se han refundido en uno solo los de la ruina económica y la ruina técnica, pero caracterizando al nuevo supuesto resultante de un modo distinto al que podría derivar de la mera refundición, como ahora comprobaremos.

   Así, el nuevo supuesto sustantivo de la ruina viene determinado por la concurrencia de unas circunstancias objetivas de deterioro del inmueble ligadas a unos criterios económicos del valor de renovación de éste también novedosos, y a dicho único supuesto se puede llegar a través de dos métodos de determinación de la concurrencia del mismo, el que podríamos llamar ruina estática y el que podríamos llamar ruina dinámica.

   4. El procedimiento para efectuar la declaración de ruina aparece regulado en los arts. 18-23 RD, de donde se deduce que sus trámites principales son la iniciación (arts. 18-19) de oficio o a instancia de parte (en general, del propietario) -debiéndose acompañar en este segundo caso (art. 19.2) certificado técnico acreditativo de la causa de ruina que se estima concurrente-, la audiencia a los moradores y titulares de derechos reales sobre el inmueble (art. 20.1) , las alegaciones de éstos con los documentos que deseen acompañar -normalmente, certificados contradictorios con los aportados por el propietario-, los dictámenes periciales de los propios servicios técnicos municipales (art. 21), la propuesta de resolución (art. 22) y el acto resolutorio del procedimiento (art. 23).

   En el Derecho autonómico, se puede considerar aplicable este procedimiento-tipo, al menos hasta la llegada de su desarrollo reglamentario.

    5. El trasfondo de este tipo de procedimientos administrativos y de los consecuentes pleitos a que da lugar es mayoritariamente -en Municipios medianos y grandes- una situación de inmueble con arrendatarios en prórroga forzosa y virtual congelación de rentas, amparados por la vieja Legislación de Arrendamientos Urbanos, donde se produce de hecho un vaciamiento en la utilidad económica del inmueble para su propietario, el cual vislumbra en la declaración de ruina una de las escasas salidas a la materialmente injusta situación a que está abocado, asimilable a la de un agente forzoso de la Administración asistencial sin contraprestación alguna, situación ya criticada desde el propio Tribunal Constitucional.

   Y es que, en efecto, la declaración de ruina del inmueble, entre sus efectos, comporta el de ser uno de los escasos supuestos contemplados en la Legislación arrendaticia como desencadenantes de la extinción de los vínculos entre el propietario y los inquilinos (art. 28 LAU).

   Ese trasfondo explica la dinámica tradicional de estos procedimientos, basada en la aportación por el propietario de certificados-informes técnicos acreditativos de la concurrencia de alguna, algunas o todas de las causas de ruina y la subsiguiente aportación de “contracertificados” de los inquilinos acreditativos de todo lo contrario, y explica también la posición de los Tribunales de no prestar especial atención a los de una parte ni a los de otra, sino prevalentemente a los dictámenes municipales -por estimarlos más merecedores de la presunción de imparcialidad- y, en su defecto, a los evacuados en el período probatorio del recurso contencioso-administrativo.

   6. En las Comunidades donde son aplicables los sistemas estatales del TRLS-1.976 o del TRLS-1.992, la “ruina inminente” -que también cabe inferir de la regulación de los Derechos catalán, gallego, riojano y aragonés- es un último supuesto de estado ruinoso, que puede o no coincidir con alguno de los anteriores, cuyos elementos definitorios según la jurisprudencia son, “por una parte, una situación de deterioro físico del inmueble o construcción afectante de tal modo a su seguridad que determine verdadera urgencia en su demolición, y, por otra parte, la existencia de un peligro actual y real para las personas o las cosas que también la determine”, cuya concurrencia permite omitir el Expediente contradictorio característico de los otros supuestos de ruina. Los arts. 26 y 27 RD contemplan en tal caso como trámites preceptivos sólo:

    a) La comprobación técnica por los servicios correspondientes de la concurrencia de aquella doble circunstancia, enervante de la tramitación del procedimiento declarativo normal (art. 26.1 RD).

    b) La orden de desalojo de los ocupantes (art. 26.1 RD, in fine).

    c) La adopción de medidas tendentes a restablecer la seguridad -apeos, apuntalamientos, etc.- (art. 26.2), resoluciones las dos últimas acordadas “por el Ayuntamiento o el Alcalde” en el taxativo plazo de veinticuatro horas desde la recepción de aquella comprobación documentada (art. 26.3 RD).

   También aquí hay novedades en los Derechos autonómicos del modelo valenciano pues allí el supuesto de la ruina física inminente no constituye  un supuesto sustantivo de estado ruinoso al que se llega tras un procedimiento sumario sino simplemente una circunstancia que influye para arbitrar un procedimiento cautelar preventivo, sin prejuzgar el posterior procedimiento propiamente declarativo de la ruina.

   No obstante, esta variante no ha sido asumida todavía de modo generalizado por el nuevo Derecho autonómico.

   Sí se ha aproximado a ella el Derecho castellano-leonés, en el art. 108 LUCYL, si bien matizadamente puesto que el precepto citado se circunscribe a inmuebles “afectados por declaración de” BIC (apartado 1).

   7. Conviene añadir que el deber de conservación cesa con relación al conjunto del inmueble, no sólo con relación a la parte específicamente declarada en ruina -en su caso-, porque nuestros Tribunales se oponen como regla a la declaración de la “ruina parcial”, apoyándose en un -ensanchado a estos efectos- concepto de “unidad predial”, de tal modo que sólo la admiten excepcionalmente.

   Naturalmente, cuando el propio Derecho aplicable prevé de modo expreso la declaración de una ruina “parcial” deja de ser operativa la doctrina anterior.

   8. Finalmente, hay que reseñar que, como enfatiza, por ejemplo, en la Comunidad de Madrid, la Disposición Adicional Tercera LMPTSU, el deber de rehabilitación -por definición- no cesa con la concurrencia de alguno de los supuestos de ruina; el propietario sigue obligado a cumplir con aquel deber incluso en tal eventualidad, pero, al desbordar el mismo entonces el contenido esencial del derecho de propiedad, por exceder lo que tradicionalmente ha significado en nuestro Derecho el límite del deber normal de conservación del propio inmueble, surge la necesidad de que se arbitren medidas de fomento que restablezcan su equilibrio patrimonial (si no, la pura indemnización).

   En el Derecho autonómico está generalizado este esquema legal.

   En Castilla y León, se asume sustancialmente en los arts. 107.3 y 108.2 LUCYL, cuando se impone a los propietarios de inmuebles declarados “Monumento” o de otros elementos catalogados el deber de efectuar en ellos obras de conservación o rehabilitación incluso cuando se ha producido ya la declaración de ruina (art. 107.3 LUCYL), es decir, incluso cuando de hecho y de Derecho tales elementos están en esa situación, la cual, como regla general, produce el cese del deber de conservación, como sabemos.

   9. En el Derecho autonómico del modelo valenciano, los efectos de la declaración de ruina son más amplios que los tradicionales pues incluyen, ante todo, desde luego, la ratificación del cese del deber normal de conservación por el propietario, y, eventualmente, la adopción de medidas cautelares para evitar daños. Pero, también, la resolución debe precisar fundadamente si procede o no iniciar el correspondiente expediente declarativo del incumplimiento por el propietario de su deber urbanístico. Ahora bien, los cauces por los que puede finalmente discurrir serán distintos según que el inmueble esté catalogado o no pues en el segundo caso el propietario tendrá libertad para demoler o para rehabilitar, a su elección, mientras que en el primero el propietario no podrá demoler, si bien en las opciones en que haya de hacer frente a gastos que excedan el contenido normal de su deber de conservación tendrá derecho a compensaciones de la Administración.

   8. NUEVAS TENDENCIAS PARA LA REVALORIZACIÓN DEL PATRIMONIO URBANO: EL PROGRAMA DE EDIFICIOS TUTELADOS DE SANTIAGO DE COMPOSTELA  

   1. Junto a las anteriores técnicas, coexisten y van abriéndose paso otras nuevas que apuran al máximo las posibilidades ofrecidas desde la legislación urbanística, en combinación con las modalidades de gestión que la legislación específica de régimen local pone en manos de las Corporaciones locales para la satisfacción de los intereses propios de sus respectivas comunidades.

   Un ejemplo nuevo lo brinda la experiencia actualmente en fase de puesta en práctica a la que se denomina “Programa de Edificios Tutelados” y que constituye una pieza complementaria imprescindible para la efectividad de todo el mecanismo legal destinado a la conservación y revitalización del patrimonio arquitectónico, especialmente del situado en el recinto definido por el pertinente Plan Especial de la Ciudad Histórica.

   Y ello es así porque su objetivo es hacer frente a la realidad de numerosas situaciones de propiedad y copropiedad sobre inmuebles que, por múltiples motivos, no son susceptibles de afrontar por sí y directamente las tareas de rehabilitación para las que, en principio, dispondrían de apoyos económicos públicos, si bien sólo por una parte del importe de aquéllas, situaciones, por otro lado, no insólitas en el panorama de los cascos históricos de muchas ciudades españolas. Paralelamente, existen organismos destinados a la satisfacción igualmente de intereses generales los cuales reclaman para su más eficaz operatividad la disposición de nuevos inmuebles al servicio de fines complementarios de los propios o necesarios para su más saludable desenvolvimiento, en el más amplio sentido de la expresión. En el caso concreto de Santiago, en principio, el caso paradigmático es el de la Universidad, la cual tiene entre sus objetivos naturales el de procurar unas condiciones de alojamiento lo más satisfactorias posible, desde todas las perspectivas, para sus alumnos.

   2. La articulación jurídica del Programa de Edificios Tutelados (PET) de Santiago pivotaría sobre los siguientes puntos.

   A) El Concello de Santiago, la Universidad de Santiago de Compostela y el Consorcio de Santiago firmaron un Convenio marco para la puesta en marcha del PET de Santiago de Compostela.
   
   El objetivo de dicho convenio era establecer un marco de colaboración entre las distintas Administraciones interesadas en el asunto, al objeto de iniciar una política activa para detener el deterioro del Casco Histórico de Santiago de Compostela, al tiempo que se cubren las necesidades de plazas para estudiantes que tiene la Universidad.

  En dicho convenio se establecía la obligación del Concello, como tramitador y gestor del Programa, de aprobar unas Normas reguladoras para objetivar la selección de los edificios y propietarios que puedan adherirse al Programa de edificios tutelados, así como su publicación y publicitación para general conocimiento.

  B) En consecuencia de lo anterior, por el Concello Pleno se aprueban las Normas Reguladoras del PET, cuyo eje gira en torno a las siguientes prescripciones:

   - El PET se dirige a conseguir:

a)	La rehabilitación, reestructuración y remodelación de edificios catalogados destinados principalmente a vivienda dentro del casco histórico de la ciudad de Santiago de Compostela.

b)	La financiación de dicha rehabilitación por la Universidad de Santiago de Compostela a cambio de la cesión total o parcial a ésta de su uso durante el tiempo preciso para amortizar la financiación prestada.

c)	El otorgamiento de subvenciones a cargo del Concello de Santiago de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza municipal reguladora das axudas á rehabilitación de edificios e viviendas en execución do Plan Especial de Protección e Rehabilitación da cidade histórica de Santiago de Compostela en la Disposición Adicional sexta “Promocións tuteladas”.

d)	Proporcionar alojamiento temporal a los estudiantes de la Universidad de Santiago de Compostela.

   - Podrán adherirse al Programa todos los edificios situados en el casco histórico de Santiago de Compostela, que tengan algún nivel de catalogación, y que precisen su rehabilitación, reestructuración y/o remodelación para poder ser habitados.

   - Por el Concello de Santiago se efectuará convocatoria pública a los efectos de que todos los titulares de edificios que cumplan las condiciones señaladas en el párrafo precedente puedan solicitar su adhesión al Programa en el plazo de un mes.

   - Por la Oficina Técnica de Rehabilitación del Consorcio de Santiago se hará un informe individualizado de cada edificio donde consten las circunstancias relevantes del mismo a efectos de su selección.

   - La selección de los edificios se hará siguiendo los siguientes criterios:

1.º) El nivel de catalogación del edificio.

2.º) La cercanía y accesibilidad del edificio respecto de la Universidad.

3.º) La capacidad de ocupación del edificio y su potencial de habitabilidad.

4.º) Optimización de los recursos del Programa.

5.º) Urgencia de la reparación.

   - La selección se efectuará por la Mesa de selección.

   - Se seleccionarán tantos edificios como número de actuaciones ofertadas en las convocatoria, así como un número igual de edificios de reserva para el caso de que no pudiera adherirse alguno de los seleccionados en primer lugar numerados en orden de prioridad.

   - Por la Oficina Municipal de Viviendas y Rehabilitación del Concello de Santiago se requerirá a los titulares de los edificios seleccionados en primer lugar, junto con el Protocolo de adhesión, para la firma del mismo.

   - El mentado Protocolo de adhesión deberá contener los siguientes compromisos:

1º) El Consorcio de Santiago se comprometerá a realizar un Proyecto de rehabilitación del inmueble y el Concello un programa de gestión en el plazo máximo de un año.

2º) El titular del inmueble se comprometerá a firmar el convenio de cesión del edificio a la Universidad a cambio de su rehabilitación siempre que el plazo de amortización de la financiación no exceda de diez años.

3º) Si el plazo de cesión previsto en el Programa de gestión excede de diez años, el titular del inmueble podrá negarse a firmar el convenio, pero habrá de abonar la mitad del Proyecto de rehabilitación.

   - Si el titular del inmueble no firmase el Protocolo en el plazo acordado, se requerirá al titular del primer edificio de reserva seleccionado.

   - Por la Oficina Técnica de Rehabilitación del Consorcio de Santiago de Compostela se redactará el Proyecto de rehabilitación del edificio cuyo propietario haya firmado el protocolo.

   Una vez terminado el citado Proyecto, que habrá de contener el coste de la rehabilitación y la duración de las obras, por la Oficina Municipal de Viviendas y Rehabilitación del Concello de Santiago se tramitará un Programa de gestión de la operación que contendrá: el coste total de la operación (obra, honorarios profesionales, costes financieros), el plazo de amortización del aporte económico teniendo en cuenta los baremos de alquiler de piezas a los estudiantes utilizados por la Universidad, el plazo de cesión preciso para amortizar el aporte económico y las subvenciones a aportar por el Municipio en aplicación de las normas contenidas en la Ordenanza municipal reguladora das axudas á rehabilitación de edificios e viviendas en execución do Plan Especial de Protección e Rehabilitación da cidade histórica de Santiago de Compostela.

   - Redactados el Proyecto de rehabilitación y el Programa de gestión se requerirá al titular del edificio para que se persone en las dependencias del Consorcio de Santiago para firmar el convenio, siempre que se den las circunstancias para ello.

   El convenio se firmará entre el Concello de Santiago de Compostela, la Universidad de Santiago de Compostela, el Consorcio de Santiago y el propietario del edificio seleccionado.

   - Una vez aportada la cantidad por la Universidad de Santiago de Compostela, el Concello tramitará la contratación de las obras de conformidad con lo dispuesto en la legislación de Contratos de las Administraciones Públicas.

   - Las obras se ejecutarán bajo la dirección del técnico designado al efecto por la Oficina Técnica de Rehabilitación del Consorcio de Santiago.

   - Terminadas las obras, se formalizará la entrega de la posesión del edificio a la Universidad de Santiago de Compostela mediante un Acta de entrega.

   - Una vez concluido el plazo de cesión, el edificio será devuelto a su propietario en el plazo de un mes.

   Esta síntesis de la articulación jurídica del PET es suficientemente ilustrativa, en sí misma, tanto de la ambición del reto que asume la correspondiente Administración -o, más exactamente, todos los implicados-, en la dimensión de su virtualidad para una eficaz política de revitalización de un patrimonio histórico, como de la complejidad técnica y material de la misma, de la que la breve referencia aquí contenida sólo refleja una parte de su problemática. Pero, en todo caso, es fundamentalmente una iniciativa pionera, que, en este momento, es observada con atención desde diversas ciudades emblemáticas en la conservación del patrimonio de dentro y de fuera del territorio español, y, por ello, parecía de interés cerrar este trabajo con una alusión, siquiera somera, a la misma.

   CURSOS

   Xornadas sobre planeamiento urbanístico general.

   Organizadas por el Excmo. Concello de Vigo a través de su Gerencia Municipal de Urbanismo.

   Fechas: 8, 9, 22, 23, 29 y 30 de marzo de 2.001.

   Intervenciones a cargo de: Martín Bassols Coma, Julio Castelao Rodríguez, Gerardo Roger Fernández, Javier García-Bellido García de Diego, Francisco J. Jiménez de Cisneros Cid, Ángel Menéndez Rexach, Enrique Sánchez Goyanes, Ricardo Santos Diez, Francisco J. Zaragoza Ivars, etc.

   Información e inscripciones: 986-81.03.25.