REDU. ISSN 15.759.415  

AÑO II. Nº 2

                                  Urbs.Net
					La Revista

                                                                             Enero, 2.001

Urbs.Net. La Revista
                                     Director: Enrique Sánchez Goyanes

                                           Consejo Asesor

   Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. 
   Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. 
   Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
   Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares. 
   Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
   Miguel Corchero Pérez, Abogado (Cáceres).
   Ana Mª Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. 
   Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
   Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
   Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. 
   Fernando García Rubio, Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. 
   José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. 
   Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. 
   Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. 
   Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. 
   Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. 
   Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). 
   Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
   José María Requena Laviña, Abogado, Jefe del Servicio Jurídico Inmobiliario de BBVA.
   Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. 
   Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. 
   Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. 
   Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. 
   José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. 

   ÍNDICE DEL NÚMERO

   DOCTRINA

   Reflexiones sobre el desigual estatuto del propietario de suelo urbanizable (después y a pesar de las Medidas Liberalizadoras de 23 de junio de 2.000), por Enrique Sánchez Goyanes

   CONDONACIÓN DE LA SUSCRIPCIÓN A LA REDU: TERRA INEDITA ASUME EL PATROCINIO DE LA REVISTA DURANTE SU PRIMER AÑO

   CURSOS

                                                                                    Enrique Sánchez Goyanes
                                                                                   Abogado. Profesor Doctor de
                                                                                       Derecho Administrativo            

        Reflexiones sobre el desigual estatuto del propietario de suelo urbanizable (después y a pesar de las Medidas Liberalizadoras de 23 de junio de 2.000) 

   Las Medidas Liberalizadoras y Urgentes en el Sector Inmobiliario aprobadas mediante Real Decreto-Ley 4/2.000, de 23 de junio, han afectado, entre otros extremos, al régimen jurídico del suelo urbanizable, más concretamente al denominado -en la legislación estatal- derecho a la transformación de dicha clase de suelo.

   Para conocer los efectos reales de la entrada en vigor de la reforma legal, es imprescindible recapitular en torno a las causas de la misma, porque éstas nos van a explicar que lo pretendido en este aspecto con la precedente formulación de la legislación estatal de 1.998 no fue en absoluto alcanzado y, también, que tal obstaculización se debió esencialmente a la legislación autonómica complementaria dictada en el periodo 1.998 - 1.999, Por tanto, sólo en la medida en que la nueva reforma legal pueda incidir sobre esta última -y predeterminar la que está por venir en el resto de Comunidades- resultará más o menos eficaz en la consecución de su objetivo.

   1. RÉGIMEN JURÍDICO DEL SUELO URBANIZABLE. 

   1.1. Legislación estatal: Condiciones básicas.

   1. En la nueva legislación autonómica -ha habido cinco Leyes autonómicas después del 4 de mayo de 1.998, fecha de entrada en vigor de la Ley estatal 6/1.998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LERESUV)-, se establece una definición residual del suelo urbanizable en perfecta consonancia con el espíritu y la letra de la LERESUV. Corresponderá esa clasificación a aquellos terrenos que no reúnan las condiciones para ser “considerados” como suelo urbano ni como suelo rústico.

   Sin embargo, esa misma nueva legislación autonómica también establece una subdivisión entre suelo urbanizable “delimitado” o “sectorizado” y “no delimitado” o “no sectorizado”, según las distintas terminologías utilizadas.

   Y esto último puede producir la impresión de una cierta contradicción formal con la dicción de la legislación estatal pues, prima facie, el art. 10 LERESUV no contempla más que una categoría de suelo urbanizable. Y, por otro lado, en los precedentes del debate parlamentario de esta Ley estatal y en las mismas reformas legales que le antecedieron, la supresión de las categorías de “programado” y “no programado” se había erigido en auténtico eje sobre el que había de girar la flexibilización del régimen urbanístico destinada a obtener más suelo más rápidamente y con ello un abaratamiento de su precio y, en última instancia, de las viviendas y de los inmuebles destinados al ejercicio de actividades económicas.

   Piénsese, también, en la eventual incompatibilidad sobrevenida entre la legislación estatal y la autonómica de la Comunidad de Madrid y otras que contempla las dos categorías de suelo urbanizable programado y no programado, si admitiéramos que ésta no permite ya la subsistencia de tales hipótesis diferenciadas en el régimen del suelo urbanizable.

   2. No obstante, no se va a dar en lo sustancial contradicción alguna, pues, si examinamos con detenimiento el art. 16 LERESUV, relativo al derecho de los propietarios de suelo urbanizable a promover su transformación, comprobaremos que contempla una dualidad de situaciones: Primera, que en el planeamiento general se hayan delimitado sus ámbitos o se hayan establecido las condiciones para su desarrollo. Segunda, que no exista ninguna de esas determinaciones en el planeamiento general.

   A mayor abundamiento, la Exposición de Motivos de la LERESUV  (punto 2), se refiere a que, con carácter general, se prescinde en ella “de imponer a los propietarios un sistema de actuaciones programadas por la Administración, sin datos ni garantías efectivas que aseguren su ejecución, que ésta sólo está en condiciones de ofrecer en relación a sus propias actuaciones”.

   Un párrafo luego suprimido de la misma Exposición de Motivos que precedía al proyecto de Ley asumía que en la misma, excepcionalmente, también se contemplaba (y, de hecho, se sigue contemplando -como se va a comprobar en seguida-) que “en el suelo urbanizable más próximo a los núcleos urbanos (...), enmarcado en la red de los sistemas generales existentes y de la ampliación de los mismos que la Administración esté en condiciones de asegurar, podrá el planeamiento general proponer una oferta más concreta a la iniciativa privada, aunque sin imponérsela a ésta en ningún caso, ya que siempre tendrá a su alcance la opción de actuar en suelos más alejados si está dispuesta a afrontar los mayores costes que inevitablemente supondrá para ella la financiación de la imprescindible conexión con dichos sistemas”. 

   Con relación a la primera modalidad, el planeamiento sólo contendría el establecimiento de los usos incompatibles con la estructura general y el señalamiento de las intensidades máximas de edificación “de forma que se posibiliten cualesquiera desarrollos que respeten estos límites”.   

   Hay que acotar al margen que los dos últimos pasajes entrecomillados fueron suprimidos en la tramitación parlamentaria -posiblemente para adaptarse al espíritu desnaturalizador que ésta imprimió a los principales contenidos del proyecto legal-, por lo que no se encuentran hoy en el texto de la Exposición de Motivos finalmente publicada precediendo a la propia Ley estatal, pero tienen interés para interpretar cabalmente el marco legal resultante del texto legal finalmente aprobado.
   
   3. Sea como fuere, al releer ahora al actual art. 16 LERESUV -incluso después del RDL 4/2.000, que en esto nada lo ha alterado-, lo cierto es que no se ve -ni se entiende- bien cómo se reflejan en él las dos modalidades aludidas en la Exposición de Motivos -incluso en el primer pasaje antes citado, que se mantuvo-. Es más, ni hay referencias a aquellas determinaciones genéricas.

   La razón está en la tramitación parlamentaria de la actual Ley estatal.

   La primera modalidad, la genérica que venía a establecer el proyecto inicial, para “actuaciones no programadas” -por usar su propia terminología-, se regulaba en el apartado 2 del art. 16 originario, donde se trazaba el supuesto en que el planeamiento general se limitara a señalar los criterios para la ulterior delimitación de sectores o ámbitos, los usos incompatibles y las intensidades máximas, parámetros todos ellos enumerados en la Exposición de Motivos de aquel proyecto inicial. En tal hipótesis, se regulaba el derecho de consulta vinculante de los propietarios y de presentación y tramitación posterior de planeamiento ajustado al resultado de la consulta.

   La segunda modalidad a la que, por contraposición, aquí podemos llamar de “actuaciones programadas”, se regulaba en el apartado 1 del art. 16 originario, y en ella el planeamiento delimitaba sectores o ámbitos estableciendo las condiciones para su desarrollo, por lo que el propietario podía actuar simplemente presentando el planeamiento de desarrollo.  

   Pues bien, habiendo sido éste uno de los preceptos más combatidos, el texto final consensuado nos presenta, en su apartado 1, lo que sigue aproximándose a la modalidad que habíamos llamado de “actuaciones programadas”, es decir, el supuesto en que el planeamiento general ha delimitado sus ámbitos o ha establecido las condiciones para su desarrollo.

   Pero, mientras tanto, en su apartado 2, se alude implícitamente a la otra modalidad, que ya no se describe aquí sino que su configuración y régimen quedan completamente entregados a la legislación autonómica, si bien, en lo que ahora importa, se admite que puede existir, y ésa era la que -aprovechando las propias contraposiciones de la Exposición de Motivos originaria- denominábamos de “actuaciones no programadas”.

   4. Es evidente que hablar de un suelo urbanizable con actuaciones programadas y otro suelo urbanizable de actuaciones no programadas -en el sentido expuesto- conceptualmente está muy cercano a hablar de suelo urbanizable delimitado o sectorizado y suelo urbanizable no delimitado o no sectorizado. Y no digamos ya lo cercano que está a hablar de “suelo urbanizable programado” y “no programado”, que es la dualidad subsistente todavía en una mayoría de Comunidades por diversas razones. Pero, sobre todo, lo relevante es que esas categorías, tal como se definen en el nuevo Derecho autonómico posterior a la LERESUV, encajan perfectamente en las dos hipótesis de la legislación estatal. 

  En efecto, el suelo urbanizable delimitado (SUD) del art. 14 LUCYL -Ley de Castilla y León cuya alta calidad técnica y amplia aceptación social la han convertido en exponente del mejor Derecho Urbanístico vigente en España-, por ejemplo, suelo “constituido por los terrenos cuya transformación en suelo urbano se considere adecuada a las previsiones del planeamiento urbanístico, y que a tal efecto se agruparán en ámbitos denominados sectores” coincide casi milimétricamente con el supuesto del art. 16.1 LERESUV (si bien éste ya no habla de sectores -al no poder predeterminar ni condicionar la competencia autonómica para la concreta definición y terminología que corresponde a estos ámbitos-, ésta es la denominación tradicional de los ámbitos de ordenación del suelo urbanizable).

   Y el suelo urbanizable no delimitado (SUND) del mismo precepto autonómico, “constituido por los demás terrenos que se clasifiquen como suelo urbanizable” es una modalidad que se infiere claramente del art. 16.2 LERESUV -desde donde, además, quedaba entregada en su concreta configuración y régimen a las Comunidades Autónomas-.

   Lo mismo puede afirmarse de las dos modalidades análogas de suelo urbanizable delimitado y no delimitado definidas en los Derechos riojano y aragonés (arts. 23 LOTUR y 27 LUA) y de las dos categorías de suelo urbanizable, sectorizado y no sectorizado, del Derecho canario (art. 53.1 LOTCAN).

   5. Los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbanizable, según el art. 15 LERESUV, tienen dos derechos fundamentales:

   a) El derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos de su propiedad conforme a la naturaleza rústica de los mismos, mientras no se produzca su transformación física (recuérdese que, en efecto, desde un punto de vista material o físico, tales terrenos pueden ser de tal naturaleza), y

   b) El derecho a promover su transformación instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística.

   A éstos, habría de añadirse el derecho a obtener autorización para usos provisionales -incluso no adecuados al planeamiento urbanístico-, ejercitable, como mínimo, en el suelo urbanizable ya delimitado y/o con las condiciones para su desarrollo predeterminadas desde el planeamiento general (art. 17 LERESUV). 

   Y, en mi opinión, sin embargo, lo que no subsistiría hoy sería la dimensión económica -materializada en la indemnizabilidad- del simple derecho a la transformación y cuya cristalización típicamente habría de producirse como consecuencia de la privación de tal derecho (paradigmáticamente a causa de una desclasificación de ese suelo, que lo convirtiera en no urbanizable), aunque, al respecto, aquí no se pueda profundizar.

   6. El ejercicio de este segundo derecho, a promover la transformación material de ese suelo eventualmente de naturaleza rústica hasta convertirlo en otro apto para ser soporte de edificaciones de diversa índole, mediante la presentación ante el Ayuntamiento del correspondiente planeamiento para su tramitación y aprobación, presenta dos modalidades básicas -como ya nos consta-, detalladas por el art. 16 LERESUV:

   - Si el planeamiento general ha delimitado, en ese suelo urbanizable, sus ámbitos o ha establecido las condiciones para su desarrollo, el derecho a promover el desarrollo del mismo se puede ejercer desde ese momento.

   Ésta ha sido la regla tradicional de nuestro Derecho Urbanístico. El planeamiento general asigna usos e intensidades globales a las diversas zonas de suelo urbanizable (uso residencial, de oficinas, comercial, deportivo, etc., atribuyendo x m2 a cada uno) y divide el territorio en sectores (caso de los Planes Generales) o, al menos, fija los criterios para llevar a cabo esa división (caso de las Normas Subsidiarias) para que cada uno de tales sectores sea objeto de planeamiento de desarrollo, Planes Parciales típicamente, los cuales pormenorizan esos usos y sus tipologías (uso residencial en bloque abierto, en manzana cerrada, en viviendas unifamiliares en parcela de 500 m2, etc.), reglamentando las restantes condiciones de urbanización y edificación en su ámbito.

   - En otro caso, la legislación autonómica regulará la tramitación, determinaciones y contenido de la documentación necesaria para proceder a esa transformación.

   - Eventualmente, la legislación autonómica regulará también los efectos derivados del derecho de consulta previa a la Administración sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, y de otros extremos, antes de promover la transformación de suelo urbanizable.

   7. Estas dos previsiones -supuesto de ausencia de criterios en el planeamiento general para el suelo urbanizable y derecho de consulta previa- sólo se explican por los avatares de la tramitación parlamentaria de la LERESUV -a los que se ha hecho ya parcialmente referencia-.

   En principio, la alternativa de que el planeamiento general no contuviera ni siquiera las condiciones para el desarrollo del suelo urbanizable -aunque lo fueran definidas negativamente mediante el señalamiento de usos incompatibles, etc.- era a la sazón insólita en nuestro Derecho Urbanístico, estatal o autonómico.

   Su caracterización no fue sino el fruto de la evolución parlamentaria de este precepto, en el que, precisamente (en su punto de partida), la alternativa general podía llegar a ser que existiera suelo urbanizable en el cual, dada la extensión superficial del mismo que podía llegar a operarse (recuérdese que el agigantamiento de la oferta de suelo urbanizable era la otra pieza de la Liberalización de 1.998 mediante la conversión del suelo no urbanizable en reglado -art. 9 LERESUV- y la configuración del urbanizable como clase residual -art. 10 LERESUV-), no contemplara el planeamiento general más que los criterios para la delimitación de los futuros ámbitos de desarrollo, los usos incompatibles con la estructura general y las intensidades máximas. En tal caso, el propio precepto estatal regulaba la consulta previa a la Administración por parte de cualquier propietario interesado en promover una determinada actuación en ese suelo, cuyas características básicas había de comunicar a aquélla, para conocer su adecuación al planeamiento y a las previsiones de otros planes o proyectos sectoriales que pudieran incidir en ella así como sobre las obras que habría de realizar a su costa para la conexión a los sistemas generales exteriores. Regulada, así, la consulta previa, se regulaban también sus efectos: Tendría carácter vinculante en relación con la tramitación ulterior del planeamiento de desarrollo.

   8. La propia Exposición de Motivos del proyecto explicaba, en su punto 2, la trascendencia de la regulación de esta novedosa alternativa, ligada a uno de los objetivos capitales del mismo, “la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta (que) forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española”.

   Congruente con ello, el suelo urbanizable, primero, se ampliaba enormemente en extensión, a partir de su configuración como nuevo suelo o categoría residual (se definía como todo lo que no fuera urbano o no urbanizable y ambos conceptos entonces resultaban casi reglados en la primera formulación del proyecto), y, segundo, se flexibilizaba en su gestión al permitirse actuaciones con tal de que respetaran los usos incompatibles con la estructura general y las intensidades máximas de edificación contemplados en el planeamiento, más allá de los cuales no debía, según la filosofía del proyecto, “prejuzgarse la ordenación concreta del suelo exterior a las poblaciones”:

   “Sólo en el suelo urbanizable más próximo a los núcleos urbanos, que tendrá la consideración de urbano sólo a los efectos de su valoración catastral, enmarcado en la red de los sistemas generales existentes y de la ampliación de los mismos que la Administración esté en condiciones de asegurar, podrá el planeamiento general proponer una oferta más concreta a la iniciativa privada (...).”

   El resto del párrafo ha sido ya antes transcrito.

   9. Los avatares de la tramitación parlamentaria, a los que ya se ha aludido, afectaron especialmente a este planteamiento inicial y, tal como quedó el apartado 2 del art. 16 en su versión definitiva (remitiendo al legislador autonómico el régimen específico de ejercicio de tal derecho cuando el planeamiento general no contuviera las grandes líneas de desarrollo de esa categoría de suelo urbanizable), es evidente que la diferenciación (es decir, la existencia de una segunda categoría de suelo urbanizable susceptible de una rápida vía legal de transformación) sólo había de ser virtual en la medida en que la legislación autonómica la hiciera suya -y así sucedió, como en seguida se va a comprobar, al repasar la regulación de complemento establecida en esta legislación-. 

   10. De acuerdo con el art. 18 LERESUV, los deberes que han de cumplimentar los propietarios del suelo urbanizable (deberes que “comportará” para ellos la transformación de ese suelo, según el tenor literal que utiliza) son casi idénticos a los de los propietarios de suelo urbano a desarrollar mediante ámbitos específicamente delimitados para la ejecución, con la salvedad del tercero, que comentaré en seguida:

   - Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del sector o ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

   - Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al sector o ámbito correspondiente.

   - Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general.

   - Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al diez por ciento del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.

   Recuérdese la operatividad inmediata de esta previsión por mandato de la Disposición Transitoria Cuarta LERESUV.

   - Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.

   - Costear o ejecutar la urbanización del sector o ámbito correspondiente.

   - Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento.

   11. El deber de costear la conexión a los sistemas generales tiene sentido considerando que, en la filosofía inicial del proyecto (y en consonancia con el agigantamiento pretendido del suelo urbanizable en cada término), podían desarrollarse numerosas actuaciones en suelo a veces muy alejado de los núcleos urbanos del Municipio. Así, en el punto 2 de la Exposición de Motivos del proyecto, se podía leer:

   “En ese amplio espacio (el nuevo suelo urbanizable, ensanchado), podrán, por lo tanto, promoverse actuaciones urbanísticas (...) siempre que (...) y que se asegure por su promotor la ejecución a su costa de las infraestructuras de conexión con los sistemas generales que la naturaleza e intensidad de dichas actuaciones demande en cada caso o, incluso, el reforzamiento y mejora de dichos sistemas generales cuando ello resulte necesario, exigencias mínimas éstas que por su carácter de tales contribuyen a delimitar las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad.”

   Hay que tener en cuenta que, en virtud de la Disposición Transitoria Primera, b), de la LERESUV, el régimen de derechos y deberes así establecido para este suelo urbanizable es de aplicación inmediata a los suelos clasificados como urbanizable programado, apto para urbanizar y urbanizable no programado en el planeamiento general vigente a la entrada en vigor de aquélla.

   1.2. Su régimen pormenorizado en la legislación autonómica. 
       
   1. En el marco de las condiciones básicas diseñadas por la LERESUV, la legislación autonómica posterior a ella (e incluso la que está en fase de elaboración en estos momentos) ha perfilado de modo más acabado, como le es propio, el régimen de derechos y deberes del propietario de terrenos clasificados como suelo urbanizable.

   En primer lugar, se extraen las consecuencias de la doble hipótesis trazada por la Ley estatal:

   - Clasificación de los terrenos como suelo urbanizable y establecimiento simultáneo de la delimitación de sectores y/o de las condiciones de desarrollo y eventualmente de la ordenación detallada del sector, y

   - Clasificación de los terrenos como suelo urbanizable sin establecimiento simultáneo de sectores ni de las condiciones de desarrollo del mismor.

   En una primera aproximación, en efecto, en aquellas dos hipótesis serían subsumibles las tres categorías que para esta clase de suelo ha previsto así la legislación autonómica, interpretada sistemáticamente en el contexto de su posterior desarrollo: En el suelo urbanizable delimitado (art. 16.1 LERESUV), las dos primeras, y en el suelo urbanizable no delimitado (art. 16.2 LERESUV), la tercera.

   Y a cada una de las tres categorías de suelo urbanizable, le es aplicable un estatuto jurídico diverso.

   2. El propietario de suelo urbanizable delimitado o sectorizado y ya ordenado de modo detallado desde el planeamiento general (SUDO, SUSO) se equipara en derechos al propietario de suelo urbano no consolidado, con la particularidad de que el aprovechamiento urbanístico que le corresponde es aquí en todo caso el resultante de aplicar a sus terrenos el 90% del aprovechamiento referencial (medio, tipo, etc.) del sector [arts. 19.2 LUCYL, 71.2.a) LOTCAN, 56 LOUA].

   Es de señalar que el PGOU puede, efectivamente, establecer determinaciones de ordenación detallada en sectores de suelo urbanizable delimitado o sectorizado [arts. 42.2 LUCYL, 32.2.B) LOTCAN, 10.1.1c) y 10.2.2.a) LOUA] -y que en esa misma categoría de suelo en todo caso ha de establecer una serie de determinaciones de ordenación general, tales como aprovechamiento medio máximo, densidad máxima, usos predominantes, compatibles y prohibidos, o dotaciones públicas incluidas [arts. 41.e) LUCYL, 32.2.B).1) LOTCAN]-. En tal hipótesis, el proceso de ejecución material y jurídica del planeamiento puede empezar a partir de la aprobación de aquel Plan General, que será, así, el instrumento de planeamiento más preciso para esa subcategoría de suelo urbanizable.

   En lo atinente a los deberes, existen, también, las siguientes singularidades (arts. 20.2 LUCYL, 71.3 LOTCAN):

   a) El deber de cesión se entiende cumplido con la aprobación del proyecto equidistributivo (reparcelatorio) pertinente donde se señalen los terrenos que el planeamiento urbanístico reserve para dotaciones urbanísticas públicas, así como los terrenos aptos para materializar el aprovechamiento que exceda del que corresponda a los propietarios, e igualmente los terrenos necesarios para la conexión del sector con los sistemas generales existentes, y para las obras de refuerzo o ampliación de éstos que sean precisas para asegurar su correcto funcionamiento.

   b) El deber de urbanización se entiende cumplido con la recepción por el Ayuntamiento, sin contrapartida económica alguna, de la totalidad de las obras de urbanización previstas en el planeamiento urbanístico, así como de las necesarias para la conexión del sector con los sistemas generales existentes, e igualmente las de refuerzo o ampliación de éstos que sean precisas para asegurar su correcto funcionamiento, en función de las características del sector y de las condiciones que al efecto establezca el planeamiento urbanístico.

   3. El propietario de suelo urbanizable delimitado o sectorizado no ordenado (SUDNO, SUSNO) tiene los derechos de explotar el terreno con arreglo a su potencialidad natural y, excepcionalmente, de obtener autorizaciones provisionales para usos no prohibidos en el planeamiento, además, lógicamente, del derecho de promover la urbanización, presentando al Ayuntamiento un Plan Parcial que establezca la ordenación detallada del sector, cuya aprobación le asimilará al propietario de la categoría de suelo anterior [arts. 24.1 LOTUR, 28.1 y 30.2 LUA, 19.3 y 20.2  LUCYL, 70 LOTCAN, 10.1.1.c) en relación con el 55.1º y 2º LOUA].

   El Plan Parcial cumple aquí su cometido tradicional [arts. 73 LOTUR, 45 LUA, 46.1.a) LUCYL], partiendo de -y respetando- la regulación genérica esbozada en el nivel del planeamiento superior [arts. 59 LOTUR, 37 LUA, 41.e) y 44.2.e)  LUCYL].

   4. El propietario de suelo urbanizable no delimitado o no sectorizado (SUND, SUNS) se equipara virtualmente en derechos y deberes al de suelo rústico o no urbanizable -ya no se prevé en esta categoría de suelo ni siquiera la posibilidad de usos provisionales (salvo en el proyecto de LOUA)-, si bien se le añade -en general-, en consonancia con la Ley estatal, el derecho a promover la urbanización de sus terrenos, presentando al Ayuntamiento un Plan Parcial que establezca la ordenación detallada del sector [arts. 24.1.2º LOTUR, 31 LUA, 19.4 LUCYL, 10.1.1.d) en relación con el 55 LOUA]. Aprobado ese instrumento, este propietario es dotado del mismo estatuto que el del suelo urbanizable ya ordenado, en punto a derechos y deberes (arts. 19.4 y 20.3 LUCYL).

   En Canarias, sin embargo, el art. 69.1 y 2 LOTCAN ha configurado un cauce para la transformación de este suelo tan -comprensiblemente- cauteloso -desde la perspectiva de la actitud de las Administraciones públicas implicadas- que no cabe en puridad hablar de la existencia de ese derecho como tal -si acaso, como expectativa-: “Requerirá la previa comprobación de su adecuación a los intereses de carácter supramunicipal afectados en cada caso” (art. 69.1 LOTCAN).

   5. Ahora bien, en SUND, el PGOU se habrá limitado a definir condiciones para la aprobación de este tipo de Planes, indicando criterios para delimitar sectores, regular sus parámetros y determinar los sistemas generales y otras dotaciones, incluida la conexión con aquéllos [arts. 60 LOTUR, 38 LUA, 41.f) LUCYL, 10.1.1.d) LOUA -“usos incompatibles”-], sin que, obviamente, le quepa aquí otro cometido -y exactamente igual, en Castilla y León, las Normas Urbanísticas [art. 44.2.f) LUCYL]-.

   Ello significa que, en esta categoría de suelo, el Plan Parcial, prima facie, tiene una amplia libertad de configuración de la ordenación detallada del respectivo sector que él mismo delimite, pues sólo habrá de ceñirse a los criterios contenidos genéricamente en el planeamiento superior.

   6. En Castilla y León, la LUCYL entronca aquí del modo más impecable -es la primera (y la única, hasta ahora mismo) que lo hace de todas las Leyes autonómicas posteriores al 4 de mayo de 1998- con la filosofía de la flexibilización y agilización del suelo urbanizable que impregnaba el proyecto estatal de lo que luego fue la LERESUV, al arbitrar un mecanismo que, a la vez, hace de puente entre la genérica ordenación del planeamiento superior y la concreta del Plan Parcial y garantiza la coordinación entre los intereses generales y los particulares del promotor del Plan.

   Dicho mecanismo se regula en el art. 148 LUCYL incorporando, de hecho, toda la esencia del procedimiento simplificado de transformación del suelo urbanizable que aparecía diseñado en el art. 16.2 del proyecto de LERESUV [cfr. supra, 1.1.].

   En el nuevo Derecho castellano-leonés, cuando el planeamiento general contemple los criterios antes citados en esa categoría del SUND, el promotor de la actuación transformadora podrá formular una consulta a las Administraciones municipal y autonómica, indicando las características básicas de aquélla [art. 148.a) LUCYL]. Ante dicha consulta, habrán de emitirse informes expresivos de la conformidad de la acción propuesta con los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento sectorial y urbanístico, así como con la ordenación general establecida en el planeamiento municipal superior, e igualmente de los términos y condiciones en los que habría de cumplirse los deberes de ejecución material y jurídica del Plan [art. 148.b) LUCYL].

   Si el promotor presenta después un Plan Parcial que, al margen de cumplir con las determinaciones legales, respeta fielmente el contenido de tales informes, su aprobación será imperativa para las Administraciones correspondientes [art. 148.c) LUCYL]. Se otorga así un efecto vinculante al resultado de la consulta, en perfecta consonancia con el planteamiento inicial del proyecto estatal de LERESUV (luego diluído por las necesarias transacciones parlamentarias con los Grupos nacionalistas, que propugnaban la remisión al legislador autonómico del diseño de este concreto mecanismo).

   7. El resto de la nueva generación del Derecho Urbanístico (1.998-1.999), sin embargo, ha adoptado otros modelos para la transformación del suelo urbanizable no delimitado que poco se ven imbuidos del espíritu del originario art. 16.2 LERESUV y del propio entero inicial proyecto de Ley estatal. Y he ahí, sin duda, una de las aparentes razones para la reacción estatal -plasmada en la reforma legal del 23 de junio pasado- que ha pretendido el reimpulso y el reforzamiento del derecho a la transformación del suelo urbanizable tal como se concebía en la versión inicial de lo que luego sería la LERESUV.

   En La Rioja, la LOTUR ha diseñado un tipo legal de convenio urbanístico (art. 149.6 LOTUR), que tiene, precisamente, por objeto hacer de puente entre el planeamiento general y el de desarrollo puesto que, por definición, aquél no proporciona todas las pautas necesarias para la viabilización de la ejecución de éste.

   Ese modelo ha sido seguido por Aragón, pero la LUA (art. 51.2 in fine en relación con 82 y siguientes) ha querido enmarcar formalmente la articulación de ese convenio en la más amplia regulación del derecho de consulta sugerido en el art. 16.2 LERESUV, de tal modo que el interesado puede efectivamente ejercerlo -presentando una “Memoria” sobre “la actuación pretendida”- y esperar la contestación -“criterios”- de las Administraciones urbanísticas, los cuales, para ser vinculantes, habrán de incluirse, precisamente, en aquel convenio-puente.

   8. Castilla-La Mancha -y, antes, la Comunidad Valenciana- adoptan virtualmente una sola categoría de suelo urbanizable, todo él “programable” por así decir, al servicio de la específica estrategia de gestión asumida, que gira en torno al “agente urbanizador”.

   Desde la perspectiva del estatuto jurídico del respectivo propietario, es obvio que suscita reflexiones esta opción legal -prima facie, en este sistema urbanístico, está virtualmente cegada para el propietario la vía del art. 16.1 LERESUV-, pero a ellas ha de añadirse otras que igualmente confluyen en una cierta caracterización peyorativa de dicho estatuto en relación con el estándar medio resultante del resto de sistemas urbanísticos: Las relativas a la perentoriedad del plazo en que deben tomar la decisión de adherirse o no a la iniciativa del urbanizador no propietario, a los criterios y metodología de valoración de los terrenos aportados (que no garantizan ni siquiera su aproximación a los valores del mercado), a la fijación del coste de la obra urbanizadora -que deberán asumir los propietarios- (fijación entregada, pura y simplemente, al urbanizador, que, usualmente, tendrá su propia empresa para acometerla abaratando sensiblemente el verdadero coste para él, pero no para los propietarios), a la difícil viabilidad práctica de las iniciativas -por la renuencia del urbanizador- cuando los propietarios han decidido sumarse con dinero y no con sus terrenos  (avisados ya del detrimento patrimonial a que virtualmente les aboca esta segunda modalidad -pensada y seguida como la regla general en la materia-), etc.

   Si a esta constatación relativa al estatuto disminuido de los propietarios del suelo sumamos factores como la configuración virtual de un verdadero oligopolio en el sector de la actividad urbanizadora -en gran medida, nutrido por el ya existente en el sector tradicional de la obra pública (trasvasado ahora al nuevo sector)- o el de la incapacidad real para abaratar mínimamente el precio de las viviendas (en la Comunidad Valenciana, pionera en la nueva modalidad de gestión, ese precio no sólo no ha bajado sino que se ha disparado en los últimos años, muy por encima de Comunidades que mantienen los sistemas tradicionales de gestión), abaratamiento de precio que debería ser el objetivo fundamental -pues es ahí donde radica un verdadero interés general o público que se pueda ver satisfecho-, surge la cuestión de dónde está, pues, el “éxito” pregonado respecto del desenvolvimiento de esta modalidad de gestión. “En el número de promociones desarrolladas y culminadas en los últimos tres años” -afirman los entusiastas de este modelo-. Pero a tal aserto ¿no podrá contestarse que ese mismo número, en ese mismo tiempo, es igualmente espectacular en ciudades como Santiago de Compostela o como Salamanca, sin que allí hayan tenido que recurrir a una ruptura conceptual con la tradición de su Derecho Urbanístico? O, incluso, ¿no podrá contestarse interrogando a su autor con la pregunta de dónde no ha habido un incremento espectacular de promociones inmobiliarias en España en estos últimos tres años?

   Y, en todo caso, ¿es que el mero incremento del número de metros cuadrados urbanizados en plazos recortados es un fin en sí mismo de tan relevante interés público que justifica el debilitamiento de la posición jurídica de los propietarios -en un contexto general estatal de reformas legales para mejorarla-? Y, adicionalmente, es que ese mismo escueto objetivo -cuya persecución obsesiva se ha revelado inútil para el abaratamiento de los precios de la vivienda allá donde se implantó-, ¿no podría haberse igualmente alcanzado utilizando simplemente las potencialidades del Derecho estatal precedente? No conviene olvidar que la artificiosa revolución conceptual amparada por la incorporación del “agente urbanizador” en el fondo se apoya en una generalización de la lógica del régimen del antiguo suelo urbanizable no programado ahora a todo el suelo urbanizable, aunque sea dicho a grandes rasgos, y en aras de la simplificación. 

   9. En Galicia, la LSG permite -incluso antes de la propia LERESUV- la rápida transformación de un suelo urbanizable subsumible en la categoría que contempla el art. 16.2 de la Ley estatal, al que llama “rústico apto para ser urbanizado”.

   Pero, aquí, el problema para la convergencia con el objetivo de la Liberalización estatal radica en la negativa de la Administración autonómica a permitir esa rápida transformación en el caso de Municipios con planeamiento general sin adaptar a la propia LSG (que son, practicamente, todos), negativa que fundamenta -incluso después del RDL 4/2.000- en una previsión contenida en la Disposición Transitoria Segunda de su Ley autonómica.

   La tesis de la Administración urbanística gallega se estructura en un razonamiento apoyado en los siguientes puntos: 

   * El suelo clasificado como no urbanizable en los planeamientos existentes continuará considerándose como suelo no urbanizable por mor de la Disposición Transitoria Primera de la LERESUV, aplicándosele el régimen del art. 20 de la misma. 

   * Será siempre necesaria una adaptación del planeamiento y su clasificación, de acuerdo con los nuevos criterios legales, como urbanizable, para que pueda tener aplicación el régimen establecido por la LERESUV y ahora por el RDL 4/2.000. 

   * Pero -en el caso concreto de Galicia- las modificaciones puntuales del planeamiento urbanístico no adaptado a la LSG que tengan por objeto la “reclasificación”  como suelo urbanizable de terrenos que el Plan clasifica como suelo no urbanizable contravienen lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley autonómica del Suelo, que debe ser interpretada en el sentido de prohibir el desarrollo urbanístico del suelo no urbanizable de modo absoluto en tanto que no se proceda a la revisión y consiguiente adaptación del planeamiento, sin que a ello obste la modificación operada por el RDL 4/2.000.

   ¿En qué quedarían aquí aquel más o menos tácito derecho a instar la modificación del planeamiento para adecuarlo a los nuevos criterios clasificatorios dictados con carácter de legislación básica por el Estado, aquel carácter reglado del suelo no urbanizable y aquel resultado -fruto de la combinación de ambos factores- de la eventual vinculación para la Administración urbanística en el sentido de no poder denegar una modificación instada con esos presupuestos, al menos en lo concerniente al otorgamiento de la clasificación urbanística propuesta para los terrenos afectados? Desde luego, quedarían en nada.

   Este dato permite calibrar hasta qué punto se considera en las Administraciones autonómicas incólume -tras la entrada en vigor de la reforma de la legislación estatal- a su preexistente legislación propia incluso cuando su aplicación literal conduce a resultados que privan de cualquier virtualidad a la citada reforma.

   Y este modo de actuar institucional, que sólo se expone pero que no se enjuicia, también sirve para corroborar que no fueron precipitadas aquellas apreciaciones que, a poco de entrar en vigor el RDL 4/2.000, se emitieron impregnadas de escepticismo en torno a la aptitud de las nuevas reglas de juego para culminar, por fin, con éxito el diseño de la Liberalización del suelo perseguida por el Estado durante cuatro largos años, especialmente largos y complejos en el ámbito de nuestro Derecho Urbanístico.

   10. Incluso en Andalucía, el proyecto de LOUA -representativo, en este sentido, de la tendencia apreciada en los anteproyectos de nuevas Leyes autonómicas en la materia-, contempla un eslabón intermedio, los denominados Planes para la Sectorización, los cuales van a dar lugar a un suelo sectorizado ordenado (SUSO) o a un suelo sectorizado no ordenado (SUSNO), pero siempre que medie “una nueva apreciación” por parte de la Administración autonómica que haga viable su transformación (art. 15 LOUA).

   2. LA REFORMA DEL ARTÍCULO 16 LERESUV

   1. El panorama descrito permite comprender que, en definitiva, el derecho a la transformación del suelo urbanizable, en el segundo supuesto de los contemplados por la legislación estatal (art. 16.2 LERESUV), se halla hoy tan mediatizado por la regulación articulada al efecto por la legislación autonómica que, en la mayor parte del territorio -acaso, la única excepción sea, por lo visto, Castilla y León- más que de derecho ha de hablarse de expectativa -con una graduación mayor o menor en intensidad-.

   Pues bien, pese a ello, el RDL 4/2.000, de 23 de junio, al reformar el art. 16 LERESUV, deja pasar la ocasión de reconsiderar el régimen de ejercicio del derecho a la transformación en ese supuesto de suelo urbanizable sin ámbitos delimitados ni condiciones establecidas para su desarrollo, puesto que el apartado 2 ha permanecido incólume, inalterado, con la subsiguiente remisión al legislador autonómico para la definitiva configuración de dicho derecho (y, por ello mismo, para la eventual reducción del mismo hasta el nivel de la simple expectativa).

   En definitiva, aunque las causas de la escasa operatividad de esa segunda pieza en el engranaje de la Liberalización de 1.998 -la agilización del proceso jurídico-administrativo para la transformación del suelo urbanizable- radicaban, en síntesis, en aquella entrega pura y simple al legislador autonómico de la competencia para dictar las reglas cuando afectara a la segunda categoría de dicho suelo, que había de ser, por la lógica del sistema legal, la predominante en el así clasificado, el autor de la Liberalización del 2.000 se ha abstenido de intentar alguna vía de corrección.

   Posiblemente, esa abstención se ha debido a la prudencia del legislador estatal, para no correr el riesgo de invadir las competencias autonómicas en la materia (que, en el sector del planeamiento o de la gestión, son exclusivas, de acuerdo con la vigente doctrina constitucional ex STC 61/1.997). Pero, curiosamente, contrasta con la valentía (temeridad, para algunos autores) con la que aquél mismo ha afrontado la supresión de la categoría de suelo no urbanizable común (contemplada en el último inciso del art. 9.2ª LERESUV hasta la mentada reforma), cuya pervivencia se había convertido en el previo factor atrofiante de la Liberalización de 1.998 -puesto que su incorporación a las Leyes autonómicas y su utilización por los planificadores urbanísticos habían venido a neutralizar el proyectado agigantamiento del residual suelo urbanizable-. Las mismas dudas de inconstitucionalidad que habría arrojado una reconsideración estatal del art. 16.2 LERESUV las ha levantado -si no mayores- la reforma supresiva del art. 9.2ª LERESUV. Sea como fuere, toda prudencia debe ser saludada favorablemente.

   2. Y es que la reforma legal del régimen del derecho a la transformación del suelo urbanizable se ha condensado en los siguientes puntos.

   a) Se ha reconocido explícitamente la facultad del propietario de instar la modificación del planeamiento general para que éste contemple la delimitación de los ámbitos y/o las condiciones para el desarrollo del suelo urbanizable (nuevo inciso final del art. 16.1 LERESUV). Naturalmente, ésta es una facultad para obtener una tramitación o puesta en discusión de la ordenación que propone el propietario pero que, con carácter general, no implica derecho a obtener un pronunciamiento final favorable por la Administración que es -y seguirá siendo- titular de la potestad de planeamiento [SSTS de 21 de enero, 14 de abril y 23 de julio de 1.999 (Repertorio Aranzadi 93, 3.285 y 5.893)]. 

   Surge la duda de si, dado el carácter reglado que parece revestir ahora el suelo no urbanizable, implícitamente existe el derecho del propietario incluso a obtener la modificación del planeamiento general para que un suelo no urbanizable sin valores que justifiquen su exclusión del proceso urbanizador pase a quedar clasificado como urbanizable. Hay supuestos, no obstante, en que este eventual derecho implícito no podrá discutirse sin arriesgarse la respectiva Corporación municipal a incurrir en desviación de poder, generalmente generadora de responsabilidad patrimonial. 

   Piénsese en el caso de una actividad clasificada en suelo no urbanizable -sin valores especiales concurrentes-, desarrollada con la tolerancia de la Administración respectiva, de la que, en puridad, no se desprende efecto ambiental sensiblemente pernicioso ni para el medio ni para terceros, cuya legalización aquélla insta en un momento determinado, con el dato añadido de que su cierre abocaría al paro a decenas de personas de la localidad; teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Supremo en torno a la necesidad de administrar este tipo de medidas a la luz de las exigencias del principio de proporcionalidad -que obliga a agotar todas las posibilidades de legalización antes de llegar a la drástica de la eliminación-, ¿sería lícita en el nuevo contexto legal actual una negativa municipal a clasificar ese suelo como urbanizable y a fijar como condiciones para su desarrollo exactamente las mismas que conducen a la materialización de lo ya existente? Yo, personalmente, creo que no (no digamos ya en un contexto en el cual se apreciara un ribete de pugna política -por ejemplo, porque el titular de la actividad fuera, a la vez, miembro de un Grupo municipal de la oposición-; aquí, estoy convencido de la facilidad con que podría apreciarse incluso la desviación de poder de la Administración autora de la negativa).

   b) Se reducen los plazos -estipulados por la legislación estatal supletoria- para obtener por silencio administrativo positivo la aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo (por lo tanto, no de las modificaciones del planeamiento general en el sentido antes expuesto) a seis meses desde la presentación siempre que se hubiera practicado el trámite de información pública (nuevo apartado 3, añadido al art. 16 LERESUV), salvo que la legislación autonómica contemple otro plazo distinto.

  c) Y se reconoce tácitamente (inciso final del nuevo apartado 3 del art. 16 LERESUV) un derecho de los particulares a promover por sí mismos el trámite de información pública en el procedimiento aprobatorio de los instrumentos de planeamiento de desarrollo -para contrarrestar las eventuales actitudes obstruccionistas de algunos Ayuntamientos-. Es cierto, no obstante, que, en la medida en que, en Comunidades (que son aún hoy la inmensa mayoría) donde la legislación urbanística propia no contempla la regulación de ese trámite de información pública a iniciativa de los particulares, este último derecho tácitamente reconocido difícilmente podrá ejercitarse toda vez que el precepto que tímidamente lo ampara es una norma incompleta -no podrá admitirse que, implícitamente, se reconoce también a los particulares el derecho a diseñar por sí mismos la articulación práctica de dicho trámite-, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, en Castilla y León (art. 143.1 LUCYL).

   4. LA TRANSFORMACIÓN DEL SUELO URBANIZABLE PROGRAMADO EN LAS COMUNIDADES QUE CONSERVAN ESTA CATEGORÍA DE SUELO
  
   1. Para cerrar el repaso a la incidencia de la reciente reforma legal del régimen de la transformación del suelo urbanizable, centrándonos más precisamente en la problemática de su gestión, tiene interés realizar una breve referencia al régimen del suelo urbanizable programado y, sobre todo, del no programado de aquellas Comunidades como la de Madrid que lo siguen teniendo bien por resultarles aplicables supletoriamente a este respecto el TRLS-1.976 (Baleares, Murcia, País Vasco, Asturias, junto a Ceuta y Melilla) bien por haberlo asumido expresamente en bloque con el TRLS-1.992 (Cantabria, Andalucía, Extremadura) o por haber adoptado un modelo asimilado a uno u otro (Cataluña y Navarra). Conviene anticipar, sin embargo, que la reforma operada por el RDL 4/2.000, de 23 de junio, no produce ningún efecto sustancial sobre el régimen de gestión preexistente. 

   Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, La Rioja, Aragón, Castilla y León y Canarias han configurado sus propias categorías de suelo urbanizable -como ya nos consta-, por lo que estas consideraciones les son ajenas.

   2. El art. 16 LERESUV contempla en puridad, como sabemos, dos categorías de suelo urbanizable.

   En el apartado 1, una categoría de suelo con ámbitos delimitados o con las condiciones de desarrollo establecidas desde el planeamiento general, en la que, de acuerdo con el Derecho vigente en las diez Comunidades señaladas, es subsumible el régimen -instrumentos, contenido de éstos, procedimiento aprobatorio, etc.- del suelo urbanizable programado del art. 79.2 en relación con el 12.2.2 y concordantes TRLS-1976 e igualmente de sus correlativos del TRLS-1.992.

   En el apartado 2, se perfila una segunda categoría de suelo en el que no hay delimitación de ámbitos ni establecimiento de condiciones de desarrollo en el nivel del planeamiento general, categoría en la que es subsumible la del suelo urbanizable no programado, puesto que en ésta sólo se contemplan usos incompatibles, magnitudes mínimas y características técnicas de las eventuales actuaciones a desarrollar (art. 79.2 en relación con el 12.2.3 TRLS-1976, y sus correlativos del TRLS-1.992). La redacción inicial de este apartado (en el proyecto de Ley) -como más arriba se señaló- apuntaba precisamente a la equiparación con este suelo urbanizable no programado de la segunda categoría prevista, pues en ella el planeamiento general sólo contendría referencias a los “usos incompatibles” y a muy pocos más parámetros indicativos (lo que explica, por cierto, el sentido del derecho de consulta de los particulares, que ha subsistido).

   A mayor abundamiento, hay que recordar que, si bien la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, contenida en el Derecho supletorio estatal, fue suprimida por el RDLML y la LML en que se convirtió el anterior, esta supresión, a su vez, ha sido derogada expresamente por la Disposición correspondiente de la LERESUV, al derogar los arts. 1 a 3 LML. 

   3. En cuanto al régimen jurídico de este suelo urbanizable no programado, puesto que el art. 16.2 LERESUV se remite a la legislación autonómica para cuanto afecte a la instrumentación del proceso de transformación, hay que atender, ante todo, a cualquier eventual precisión que esa legislación propia pueda contener (en Madrid, por ejemplo, el art. 73 LMPTSU) y a los correlativos preceptos subsistentes del TRLS-1992 y a los vigentes con carácter supletorio del TRLS-1976 en lo compatible con los precedentes.

   Ello implica que, en este tipo de Comunidades, “la tramitación, determinaciones y contenido de la documentación necesaria para proceder a esa transformación”, son los derivados de los preceptos citados.

   4. Si tomamos como referencia el caso de la Comunidad de Madrid -que, además, nos puede suministrar conclusiones de alcance general, con los necesarios matices según los perfiles acabados de las legislaciones de las otras nueve Comunidades afectadas-, de una interpretación sistemática del sistema normativo así estructurado, se deriva que la regla era la expropiación sistemática de los terrenos a desarrollar, con eventual liberación de los propietarios de terrenos con los que se alcanzara convenio, a petición del urbanizador adjudicatario del concurso para la actuación (art. 73.2.4º LMPTSU).

   Ahora bien, se preveía un derecho de adjudicación preferente del concurso a favor de los propietarios que representaran al menos el 60% de la superficie total, siempre que igualaran a la oferta más ventajosa de las presentadas en el concurso (art. 73.2.3º LMPTSU).

   El concurso podía celebrarse sobre la base de un pliego de condiciones que determinara las “características técnicas, económicas y jurídicas de la actuación a ordenar y a ejecutar”, así como “los compromisos y las obligaciones, sustantivas y temporales, a asumir por el adjudicatario” (art. 73.2.2º LMPTSU).

   La Disposición Transitoria Primera LERESUV, en su último inciso, introduce una previsión referida al suelo urbanizable no programado así clasificado a la entrada en vigor de la misma (4 de mayo de 1998), la de poder ser promovido directamente (y, aunque no se dice, tanto por la iniciativa pública como por la privada), sin necesidad de concurso, mediante los instrumentos de planeamiento previstos en la legislación urbanística.

   La expresión utilizada -“podrá promoverse directamente”- es evidente que entraña una habilitación de facultades más que un mandato imperativo.

   5. Sea como fuere, llegados a este punto, se impone una interpretación armonizadora de las previsiones del art. 16.2 y de la Disposición Transitoria Primera citada de la LERESUV con las del art. 73 LMPTSU, la cual podrá apoyarse en las siguientes bases.

   - La regla en este modelo autonómico es que la iniciativa del proceso de transformación corresponde a la Administración actuante, es decir, es pública.

   - El 60% de la superficie afectada (o, eventualmente, el que resulte del respectivo sistema autonómico de fuentes) puede plantear la excepción a esa regla y suscitar la iniciativa privada pero, en ausencia del concurso (y consiguientemente del pliego de condiciones), se hace necesaria la fijación del marco regulador de la entera actuación (parámetros urbanísticos, premisas económicas, técnicas y jurídicas, etc.).

   - El requerimiento de los propietarios representativos de dicho porcentaje se equipara así a la consulta de los mismos sobre los “criterios y previsiones” determinantes de dicha actuación en esa clase de suelo.

   - Los efectos de esa consulta se traducen eventualmente en la suscripción de un convenio en torno a aquellos criterios y previsiones, en la medida en que se acepten por los propietarios.

   - La virtualidad de los convenios urbanísticos específicamente contemplados por los arts. 74-77 LMPTSU despliega aquí toda su potencialidad pues pueden servir válidamente, primero, de marco regulador de la ordenación que se va a materializar, y, segundo, de todas las condiciones de orden diverso que deben regir el proceso de transformación material y jurídica del suelo, generador, a la vez, de prestaciones exigibles especialmente por los poderes públicos, titulares primarios de la competencia sobre la actividad urbanística (arts. 3 y 4.1 LMPTSU), articulando así, ellos mismos, el específico y concreto sistema de actuación a seguir, opción que les está abierta en el Derecho autonómico madrileño [art. 74.3.a) LMPTSU]. Naturalmente, en las restantes nueve Comunidades en que puede ser aplicable la mayoría de las precedentes consideraciones, la virtualidad de estos convenios específicos, obviamente, ha de ser más limitada, al carecer de una regulación análoga.

        ABREVIATURAS UTILIZADAS 

LAUCOV, Ley 6/1.994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana.

LDUM, Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid.

LENCAN, Ley 12/1.987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales de Canarias.

LEPIO, Ley 1/1.987, de 13 de marzo, de los Planes Insulares de Ordenación de Canarias.

LEPPAU, Ley 11/1.998, de 20 de abril, de Participación de la comunidad en las Plusvalías generadas por la Acción Urbanística, del País Vasco. 

LERESUV, Ley 6/1.998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

LFOTU, Ley Foral 10/1.994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

LML, Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo.

LMPTSU, Ley 9/1995, de 9 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid.

LMTMU, Ley 9/1997, de 13 de octubre, de Medidas Transitorias en Materia de Urbanismo, de la Junta de Castilla y León. 

LMUSOU, Ley 5/1.998, de 6 de marzo, de Medidas Urgentes en materia de Suelo y Ordenación Urbana, del País Vasco.

LMUSU, Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid.

LOTAUCAMAN, Ley 2/1.998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.

LOTCAN, Ley 9/1.999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias.

LOTCYL, Ley 10/1.998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León.

LOTUR, Ley 10/1.998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

LOTURCAN, Ley 7/1.995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo en Canarias.

 LOUA, Proyecto de Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (2.000).  

LOUSUR, Ley 5/1.987, de 7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico.

LRRU, Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo.

LSG, Ley 1/1.997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia.

LUA, Ley 5/1.999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón.

LUCYL, Ley 5/1.999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

TRLS-1976, Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

TRLS-1992, Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

PDSU, Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano

RDLML, Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo

RG, Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.

RP, Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

TRUC, Texto Refundido de las disposiciones vigentes sobre Urbanismo en Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/1.990, de 12 de julio.

   

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   Organiza: CESBAL, Centro de Estudios Bayer para la Administración Local

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   Profesorado: Ballesteros Fernández, A.; Castelao Rodríguez, J.; Corral García, E.; García-Bellido y García de Diego, J.; González-Berenguer Urrutia, J. L.; De la Cruz Mera, A.; De Oro-Pulido y López, M.; Jacquenod de Zsögön, S.; Lobón Cerviá, B.; Porto Rey, E.; Sánchez Goyanes, E.; Santos Diez, R.; Zaragoza Ivars, F. J., etc.

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