REDU. ISSN 15.759.415  

AÑO I. Nº 1

                                  Urbs.Net

La Revista

                                                                             Noviembre, 2000

Urbs.Net. La Revista

                                    Director: Enrique Sánchez Goyanes

                                           Consejo Asesor

   Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista. 
   Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista. 
   Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
   Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de las Islas Baleares. 
   Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
   Miguel Corchero Pérez, Abogado (Cáceres).
   Ana Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. 
   Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
   Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
   Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra); Técnico Urbanista. 
   Fernando García Rubio, Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid, Abogado, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid. 
   José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava. 
   Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista. 
   Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. 
   Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón. 
   Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. 
   Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares). 
   Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
   José María Requena Laviña, Abogado, Jefe del Servicio Jurídico Inmobiliario de BBVA.
   Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo. 
   Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. 
   Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico Urbanista. 
   Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho; Técnico Urbanista. 
   José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista. 

   ÍNDICE DEL NÚMERO

   SALUDO DEL DIRECTOR

   DOCTRINA

   El costeamiento de los sistemas generales como carga urbanística en el ordenamiento jurídico vigente, por Enrique Sánchez Goyanes

   CONDICIONES DE SUSCRIPCIÓN A LA REVISTA

   SALUDO DEL DIRECTOR

   Esta Revista es el fruto de la conjunción de diversas circunstancias. 

   En primer lugar, la eclosión de un Derecho Urbanístico plural, que responde a diversas opciones legislativas -unas respetuosas en distinto grado con la cultura jurídico-urbanística, otras deliberadamente rupturistas con aquélla-, y que, virtualmente, ha roto la unicidad del Derecho Urbanístico en España. El nuevo Derecho Urbanístico, autonómico, va aportando sus soluciones a los problemas tradicionales, y lo va haciendo con desiguales fortuna y éxito de crítica. El examen de esta evolución y de la valoración que va recibiendo se convierte, así, en objetivo central de los estudiosos del Derecho Urbanístico y, por tanto, de una Revista nueva dedicada a esta materia.

   En segundo lugar, los avances tecnológicos, que han posibilitado la existencia de nuevas vías de transmisión de conocimientos, capaces, a la vez, de propiciar foros de ágiles intercambios de opiniones, y, en definitiva, destinados a forzar prácticamente -ante la creciente paralela demanda- la aparición de un vehículo de estas características en este ámbito, al igual que lo va siendo en casi todos los demás del saber humano.

   En tercer lugar, la coincidencia de un grupo de profesionales -en su más amplia acepción- del urbanismo en torno a la constatación de las anteriores realidades y a la necesidad de actuar consecuentemente con ellas promoviendo un proyecto como el que ahora ve la luz, profesionales que comparten su vinculación al urbanismo desde alguna de las múltiples perspectivas desde las que aquél es susceptible de ser tratado -desde las disciplinas técnicas o desde las jurídicas, desde el sector público (fundamentalmente el municipal) o desde el privado-.

   De este modo, surge esta Revista, que, acaso paradójicamente, va a versar sustancialmente no sobre un Derecho Urbanístico español, que no existe ni puede existir ya constitucionalmente (al menos mientras se mantenga la vigente doctrina del Tribunal Constitucional al respecto), sino sobre el Derecho Urbanístico vigente en las diversas Comunidades de España, que, evidentemente, no es lo mismo. La constatación de que el estudio actual del Derecho Urbanístico implica la asunción inequívoca de ese nuevo giro en el desarrollo del mismo late, sin duda, con fuerza en el motor que ha impulsado este proyecto.

   Por mi parte, sólo me cabe expresar toda mi gratitud a quienes han hecho posible que asuma yo hoy -creo que inmerecidamente- la Dirección de la REDU, con un Consejo Asesor de la extraordinaria cualificación y prestigio que acumulan sus diversos integrantes, a los que pido su orientación, sugerencias y apoyo en todo momento para el éxito de la tarea.

   Iguales sugerencias y apoyo pido a los lectores, que todos tienen aquí no sólo unas páginas a las que acudir ocasionalmente, sino un foro al que hacer llegar su voz, para hacer dinámico el debate actual sobre el decurso de nuestro Derecho Urbanístico.

   Todos los que deseen aportar algo a ese debate pueden y deben hacerlo, sin exclusiones ni vetos de ningún tipo, ni de “Escuelas” universitarias, ni de orientación política, ni de disciplina formativa, ni de dedicación profesional.

   Con ese espíritu, nace esta Revista.

                                                                          Enrique Sánchez Goyanes

                                                

  DOCTRINA

   EL COSTEAMIENTO DE LOS SISTEMAS GENERALES COMO CARGA URBANÍSTICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO VIGENTE

                                                                                          Enrique Sánchez Goyanes

                                          

   ÍNDICE
   1. Principales reflexiones doctrinales sobre los sistemas generales.
   2. Configuración jurisprudencial del régimen jurídico básico de los sistemas generales.
   3. La carga urbanística como elemento del contenido básico de los deberes urbanísticos del propietario.
   3.1. La competencia estatal para la definición del contenido básico de los deberes urbanísticos (doctrina constitucional y posterior articulación legal).
   3.2. La doctrina especializada al respecto.
   3.3. La competencia autonómica para la modulación de los deberes urbanísticos (doctrina constitucional y articulación legal).
   3.4. Las opciones ejercitadas en las Leyes urbanísticas autonómicas.
   3.5. La opinión de la doctrina especializada sobre la opción de las Leyes autonómicas.
   4. En particular, la opción elegida por la legislación madrileña.
   5. La opinión de la doctrina especializada sobre la opción de la legislación madrileña.
   6. La práctica administrativa (convenios) confirmatoria de las conclusiones alcanzadas.
   7. La posibilidad del establecimiento de la carga de costear los sistemas generales a través de los Planes urbanísticos en ausencia de cobertura legal.
   Conclusiones.

   Apéndice. Resoluciones del Tribunal Supremo seleccionadas.

   Abreviaturas más utilizadas.    

   1. PRINCIPALES REFLEXIONES DOCTRINALES SOBRE LOS SISTEMAS GENERALES

   A) CONSIDERACIÓN PREVIA

   Los sistemas generales son considerados usualmente como dotaciones al servicio de la totalidad o de la mayor parte de la comunidad local, frente a los sistemas -o dotaciones- locales que están al servicio predominante de un “barrio” o ámbito de ejecución concreto -polígono, unidad de actuación o de ejecución-.

   Por esa caracterización, tradicionalmente los sistemas generales -de comunicaciones, de espacios libres y de equipamiento comunitario (art. 25 RP)- se obtenían -los respectivos terrenos- y se costeaban a cargo de la Administración correspondiente, pero nunca a cargo de los propietarios de un ámbito concreto, aunque fuera el próximo a ellos.

   La doctrina científica, primero, y la jurisprudencia de los Tribunales, más tarde, han imprimido un giro a esa concepción, relativizando la distinción entre unos sistemas y otros, partiendo de que el sentido legal de tal distinción era el de atribuir -por razones de justicia material- la carga de obtener y costear tales sistemas a quienes se beneficiaban predominantemente de ellos.

   Eso significaba que podrían existir dotaciones que, en una primera aproximación, serían sistemas generales pero con relación a las cuales el principio equidistributivo -de justicia material en el reparto de cargas y beneficios- imponía su costeamiento a cargo de los propietarios de un ámbito determinado por ser los fundamental y directamente beneficiados.

   Aparte de esa evolución en la caracterización jurídica de tales sistemas, la LERESUV de 1.998 significa ya claramente la configuración como carga de los propietarios de suelo urbano no consolidado -categoría de suelo a la que se va a prestar especial atención aquí- la cesión de los terrenos afectos a sistemas generales que estén incluidos en el respectivo ámbito a efectos de su gestión.

   Por lo tanto, desde la legislación estatal, la única duda que puede quedar es la relativa al costeamiento de tales sistemas.

   Para despejarla, valdría la evolución conceptual trazada por la doctrina, antes apuntada y a la que ahora se acudirá.

   Pero, en casos como el de la Comunidad de Madrid, donde existe una legislación autonómica propia que virtualmente configura esa carga adicional como deber urbanístico de los propietarios de todo suelo urbano o urbanizable sistemático, esta misma legislación es por sí sola ya suficiente para zanjar la cuestión.

   Partiendo de este hilo conductor, comencemos a desarrollarlo.

   B) LA POSICIÓN DE LA DOCTRINA CIENTÍFICA

   No son muy abundantes las monografías -artículos en revistas especializadas o capítulos en obras colectivas o individuales más genéricas, exclusivamente- relativas a los sistemas generales.

   No obstante, de las mismas se derivan algunas reflexiones de utilidad a la hora de fundamentar la tesis que aquí se sostiene.

   En su trabajo clásico, SANZ BOIXAREU empieza recordando que el concepto de los sistemas generales en cuanto receptor de un régimen jurídico singularizado aparece con la reforma de la legislación urbanística estatal operada con la Ley de 2 de mayo de 1.975, si bien, obviamente, de hecho, existía el concepto embrionario en el Derecho precedente. Sigue, después, asimilando el concepto al del Derecho positivo -rehuyendo, pues, el meramente equiparable al concepto de las infraestructuras básicas-, y lo identifica, de modo consecuente, con los diversos tipos enumerados en el art. 19 y, sobre todo, 25 RP, y destaca, en este aspecto, el esfuerzo por deslindar, frente a lo que sucedía en la legislación de 1.956 en que los sistemas generales y los locales se introducían indiferenciadamente en el contenido de muchos Planes Generales, haciendo inviable -por exceso de cargas- la gestión ulterior: Apunta, así, a la clave perseguida en este aspecto por la reforma legal, facilitar esa gestión.

   También aborda ya en ese trabajo pionero la cuestión de si la de los sistemas generales es una clase distinta a las tradicionales o no y, adoptando una interpretación personal del art. 26.2 RP -donde se dispone que la definición de aquéllos se formulará “sin perjuicio de” la clasificación del suelo-, llega a la conclusión de que son una clase independiente, “son independientes de la clasificación del suelo”.

   Repasa después la cuestión del planeamiento legitimante de su ejecución -tanto el Plan Especial como, excepcionalmente, el Plan Parcial cuando sea aconsejable su inclusión en la ordenación de los sectores, de acuerdo con el art. 31.1 RP- enfatizando que no es “una especie de opción”, pues no es “indiferente” encauzar su ordenación por una vía u otra, lo cual fundamenta con apoyo en el art. 63.3 RP, donde se exige en caso de inclusión en Plan Parcial el especial análisis del régimen económico-financiero del sistema general.

   Al tratar el tema de la obtención del suelo afecto a los sistemas generales -hoy, en sí mismo, ya superado-, después de recordar que la técnica tradicional es la expropiatoria y que va a seguir siendo la única (salvo la posibilidad siempre abierta del convenio) cuando el sistema se desarrolle mediante un Plan Especial independiente, pero que se añade a ella la novedosa -entonces- consistente en “la adjudicación de terrenos en sectores que tengan exceso de aprovechamiento medio”, desliza, sin embargo, una reflexión que merece ser subrayada.

   Habla el autor del supuesto de Municipio con sólo Normas Subsidiarias y opina que, en tal caso, la técnica de obtención será casi siempre la expropiatoria salvo que “se incluyese algún elemento de un sistema general en un Plan Parcial que por su gran extensión y por sus particulares características pudiera integrarse en su propio sistema de cesiones obligatorias”, y acaba añadiendo:

   “Ahora bien, en tales casos, creo que dicha infraestructura sería más bien un sistema local, más que general.”

   Luego, ¿estamos en presencia de un concepto sustancialista -se denomina sistema general lo que es sistema general- o de un concepto nominalista -se sujeta al régimen jurídico del sistema general lo que se denomina en el planeamiento así (sin necesidad de que, sustancialmente, lo sea)-?

   La cuestión queda abierta -y eso es lo relevante, la constatación de que el Derecho positivo no la cierra-. Sobre ello, volveremos.

   Este trabajo pionero concluye con el examen de esa técnica alternativa y novedosa de obtención del suelo afecto a sistemas generales y con la cuestión del coste de las obras de urbanización, donde distingue si el sistema ha requerido un previo Plan Especial -supuesto en que considera “indudable” que recae sobre la Administración actuante que tenga a su cargo dicho sistema- o si se ha incluido en un Plan Parcial -supuesto en que (también apoyándose en el art. 63.3 RP) se inclina por mantener la misma tesis-.

   Avanzando más en la dirección señalada por la observación que se ha destacado más arriba, GARCÍA-BELLIDO analiza poco más tarde la metodología de la obtención gratuita de los terrenos afectos a los sistemas generales -entonces la cuestión más candente en esta materia, hoy resuelta (pero no, como sabemos, la cuestión de la ejecución, por lo que sus reflexiones son útiles a nuestros efectos)-.

   Lo más relevante, para lo que aquí importa, aparece en las primeras consideraciones que establece en su trabajo, que podríamos sintetizar en las dos siguientes:

   - La distinción objetiva entre sistemas generales y locales es “difusa, ambigua o inexistente” por cuanto no se diferencian jurídicamente de modo sensible.

   - La distinción entre ambos conceptos es “meramente funcional por su capacidad dotacional de servicio y radio de acción, diseño, frecuencia de uso o magnitud de la función pública prestada en relación al conjunto en que se hallan inmersos”, dándose la posibilidad de que el mismo equipamiento pueda ser un sistema general en una población pequeña y un sistema local en el barrio de una ciudad.

   De las anteriores consideraciones, extrae la conclusión acertadísima de que la distinción entre sistemas generales y locales es “estratégica, en cada Plan y en cada caso concreto, precisamente para conformar la estructura orgánica de la ordenación”, y más adelante explica:

   “La diferencia entre los sistemas generales y locales, en cuanto a que la responsabilidad o competencia de sus obras de urbanización sea municipal o de los particulares directamente afectados, es una consecuencia del rango o nivel del servicio que prestan en cada Plan concreto, no de su naturaleza intrínseca como categoría absoluta y universal. Esta característica que los diferencia constituye no una causa originaria, determinada por su naturaleza urbanística o jurídica, sino un resultado de la función que, en cada caso, están llamados a prestar.”

   Las lúcidas tesis de GARCÍA-BELLIDO a este respecto -paralelas a una clara tendencia jurisprudencial de la que luego se hablará- pretenden ser implícitamente contradichas por PERALES en una breve alusión al tema, donde defiende la inviabilidad de la interpretación expansiva del art. 122 TRLS-1.976 (definitorio de los conceptos de los costes de urbanización) sobre la base de una literalista exégesis del ciado precepto (las obras de interés para el ámbito son las de los sistemas específicos de éstos), de la que, por cierto, más tarde se aparta expresamente el Tribunal Supremo según se comprobará.

   Otro trabajo relevante en esta materia se debe a GONZÁLEZ-BERENGUER, del cual, en este momento, simplemente, retendremos la constatación que comparte tácitamente con el precedente autor citado de que “hay siempre supuestos fronterizos en el terreno de la distinción entre dotaciones generales y locales, partiendo de la definición que ofrece de las primeras -“aquéllas cuyo destino es atender las necesidades de la ciudad en su conjunto o, al menos, a varios sectores de la misma”- y de las segundas - “aquéllas otras atribuibles al servicio de sólo un sector”-.

   GRAU aporta, en su reflexión sobre el tema objeto de nuestro estudio, una interpretación expansiva del art. 59 RG, que enumera los conceptos incluibles en los costes de urbanización en los términos tradicionales del precedente Derecho estatal, expansiva en el sentido de que, aunque sólo prevé de modo expreso la participación de los propietarios del ámbito de ejecución en el costeamiento de equipamientos externos a éste en el caso del saneamiento [letra b)], cabe entenderla extensible a cualquier tipo de servicio, lo cual supone ya un paso adelante en el debate doctrinal surgido en el anterior contexto legal, tesis que reitera a propósito de su interpretación del art. 155 TRLS-1.992, que también contiene esa enumeración, y donde el mismo GRAU distingue entre unas obras de interés compartido, es decir no exclusivo de la propia unidad, en las que tienen que participar porcentualmente los propietarios de cada una, y unas obras de interés exclusivo de la propia unidad, en las que sólo sus propietarios han de asumir su coste.

   Este autor, por cierto, recuerda el caso del Derecho Urbanístico catalán, donde ya en el TRUC de 1.990 los sistemas generales en suelo urbano pueden ser de cesión gratuita “en base a su condición de carga urbanística”, corroborando así la conciencia generalizada del legislador autonómico sobre el alcance de su competencia propia urbanística, comprensiva de la imposición de deberes adicionales con relación a los fijados en la legislación estatal, y enlaza también la problemática examinada con la viabilidad técnica y económica de la actuación -lo que contribuye a fundamentar la tesis aquí sostenida de que, en puridad, especialmente hoy, el único principio no transgredible es ése, el de la distribución equitativa de cargas y beneficios en el seno de la actuación-.

   Finalmente, BALLESTEROS, en un trabajo que se centra principalmente en la cuestión de las técnicas para obtención de los respectivos terrenos, califica de “artificiosa” la distinción entre sistemas generales y locales -de la que deriva el desigual régimen jurídico de unos y otros, mantenido en el TRLS-1.992, que implícitamente critica-, enlazando directamente con la reflexión de GARCÍA-BELLIDO examinada antes.

   2. CONFIGURACIÓN JURISPRUDENCIAL DEL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DE LOS SISTEMAS GENERALES

   La caracterización jurisprudencial del régimen jurídico de los sistemas generales también revela, en su evolución -plasmada en la relación seleccionada que se acompaña como Apéndice, a la que me remito en evitación de reiteraciones ociosas y en aras de la economía discursiva-, algunas notas relevantes a nuestros efectos.

   - La amplia configuración de la discrecionalidad para proceder a la calificación correspondiente de los terrenos, erigiéndose la razonabilidad de la decisión en un obstáculo para el éxito de los recursos contra la misma y constituyendo en carga para el recurrente la prueba de lo contrario (SSTS de 11 de mayo de 1.995, 23 de diciembre de 1.995, 17 de febrero de 1.997).

   - La independencia reconocida de la calificación de este suelo con relación a la clasificación urbanística del mismo (STS de 3 de abril de 1.996). 

   - El carácter restrictivo de la enumeración de fines a que debe atender la calificación para sistema general, dado que la misma impone la privación de la propiedad frente a otras técnicas urbanísticas que simplemente imponen limitaciones a su ejercicio (STS de 18 de abril de 1.996).

   - La oscilante preferencia jurisprudencial por las acepciones “sustancialista” y “nominalista” del concepto de sistema general, si bien con predominio de la primera (SSTS de 5 de diciembre de 1.995 y 15 de julio de 1.996, para la primera; 27 de marzo de 1.996, para la segunda).

   La última de las Sentencias citadas, relativa a la impugnación de delimitación de la Unidad de Actuación Nº 2 de Rafelbuñol (Valencia), casa la Sentencia de instancia “al haberse estimado como sistema general una vía (“circunvalación protección barranco”) así no calificada en las Normas Subsidiarias de Rafelbuñol”, de donde se desprende, pues, el acogimiento de una acepción puramente formalista o nominalista del concepto de sistema general.

   - La relativización de la cuestión del “interés” de la dotación para el ámbito de ejecución como determinante de su configuración como general o local, prescindiendo del carácter exclusivo que ha de revestir ese interés y considerando bastante un servicio o utilidad “fundamental” para ese ámbito (SSTS de 26 de abril de 1.993, 17 de julio de 1.995).

   Al respecto, la última de las Sentencias citadas se refiere a la litigiosidad que genera la apertura de un vial en Almuñécar (Granada), cuya obtención se asigna a una unidad de actuación determinada, determinación que se recurre por parte de algunos propietarios porque consideraban que aquel vial favorecía a los propietarios de terrenos de otro sector, al facilitar su tránsito hacia el Paseo Marítimo, por cuyo motivo deberían estar incluidos aquéllos en el mismo ámbito de ejecución.

   Frente a la decisión de la primera instancia, que había dado la razón a los recurrentes, el Tribunal Supremo revoca la Sentencia al apreciar pericialmente que la comunicación directa de aquel segundo sector con el Paseo Marítimo no estaba prevista a través del vial litigioso sino de otro. 

   Por eso, el “beneficio genérico” que el nuevo vial trajera para ese sector “e incluso para todo el núcleo urbano” no podía ser suficiente para la incorporación a la Unidad de los terrenos de esas otras zonas, pues es evidente que la mejora de accesos siempre será “una ventaja inherente a la interconexión, en mayor o menor grado, entre todas las zonas de la trama urbana”:

   “Es preciso un interés específico y cualificado, susceptible de ponderación y medición, pues de otra suerte sería prácticamente imposible definir unidades de actuación, o se configurarían unidades de imposible gestión ulterior” (FD 4º).

   La misma tendencia a la relativización de la intensidad del interés -de la dotación controvertida para el ámbito de ejecución de que se trate- como determinante de la legalidad de la inclusión de terrenos dotacionales en dicho ámbito queda implícitamente de manifiesto -de modo complementario- en la línea jurisprudencial que admite la posibilidad de que la Administración se reintegre del coste de obtención e implantación de sistemas generales mediante contribuciones especiales a cargo de determinados propietarios de suelo cuando aquéllos les reporten un “especial beneficio” -lo cual, evidentemente, parece un contrasentido teniendo en cuenta la finalidad, utilidad, alcance e interés “generales” que se predican de tales sistemas generales-.

   Pese a la contradicción señalada -que, en parte, se resuelve admitiendo la relatividad del grado y alcance del interés de la dotación para el ámbito de que tratemos-, lo cierto es que la misma está enraizada en el propio ordenamiento urbanístico, como lo pone de relieve la STS de 7 de abril de 1.997, donde se efectúa esta constatación:

   “Las contribuciones especiales eran propias del derogado sistema de ejecución de los Planes por el antiguo régimen de cesión de terrenos viales, en la Ley del Suelo de 1.956 y que en la (Ley del Suelo) de 1.976 únicamente están previstos (sic) en caso de ejecución de los sistemas generales o de realización de actuaciones aisladas en suelo urbano cuando resultan propietarios especialmente beneficiados por la actuación de que se trate.” 

   Es decir, cabe la hipótesis de sistemas generales que beneficien especialmente a propietarios -esto es, a ámbitos- determinados, matizando así nuevamente la tesis de la generalidad de su utilidad como nota caracterizadora de tales sistemas y, en definitiva, negándose que la misma sea nota decisiva de los mismos (y viceversa).

   - La relevancia decisiva otorgada en casos dudosos a la circunstancia de acreditarse que el ámbito litigioso de ejecución respeta el principio de justo reparto de cargas y beneficios o a la de no acreditarse suficientemente lo contrario, superando así la polémica -o, simplemente, soslayándola- sobre el carácter de la dotación controvertida, decantándose una tendencia reciente por la tesis de la excepcionalidad de la expropiación (SSTS de 26 de abril de 1.993, 7 de junio de 1.994, 27 de febrero de 1.996,  29 de abril de 1.998).

   En este sentido, es ilustrativa la STS de 7 de diciembre de 1.995, donde el litigio, instado por un copropietario del ámbito afectado, versa sobre la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación -se había seguido el sistema de cooperación- de un polígono de Valls (Tarragona) en el que, justamente, aparecían incluidos los terrenos para la nueva Estación de Autobuses -sistema general, por excelencia-. Pues bien, tras recordar el Tribunal Supremo que la elección del sistema de actuación -de expropiación se había pasado en su día a cooperación- ya había sido considerada conforme por su STS de 15 de junio de 1.993 (Ar. 5.024), rechaza también este recurso, planteado sobre la base argumental de que el resultado material era contrario al principio de igualdad en el reparto de cargas y beneficios.

   El juzgador advierte:

   “La parte actora no ha demostrado en absoluto que esa técnica sea perjudicial para los propietarios (...). Una cosa es que, en materia urbanística, exista acción pública y no haya necesidad de demostrar que se tiene interés en el ejercicio de la acción y otra muy distinta que el accionante no tenga que alegar y probar el perjuicio si la acción se basa, precisamente, en la injusta distribución de los beneficios y cargas, que es lo que ocurre en el presente caso.” (FD 7º).

   Así las cosas, para el Tribunal Supremo, sin entrar siquiera en la cuestión del carácter “general” o “local” de la dotación, se centra en lo que se erige en verdadero principio infranqueable, el de la igualdad y justicia en aquella distribución, cuya quiebra ha de acreditarse, pues, necesariamente, para que pueda prosperar una pretensión como la promovida por el recurrente, y sin cuya acreditación el resultado sólo puede ser la desestimación del recurso:

   “Antes al contrario, que el acto administrativo no infringe el principio de igualdad en esa distribución se deduce: 1º) Del informe pericial practicado por perito (...), quien manifestó que “del examen (...) no ha podido deducir que se haya producido menoscabo o se hayan mermado los derechos del recurrente en la propuesta de adjudicación de las fincas resultantes.” (FD 8º).

   - La articulación de vías específicas -aceptadas- para compensar a los propietarios afectados al margen de las contenidas en la legislación urbanística, tales como el otorgamiento de aumento de volumen edificable en otro terreno (STS de 30 de marzo de 1.993) o las transferencias de aprovechamientos urbanísticos (STS de 21 de febrero de 1.994), sobre la base de alcanzar mediante ellas el equilibrio patrimonial, el justo trato en definitiva, de aquéllos.

   - La proyección en el terreno valorativo del principio de justo trato o equidistributivo, al propugnarse que la valoración de los terrenos afectos a sistemas generales se asimile a la clase de terrenos en la que materialmente están insertos (SSTS de 9 de mayo de 1.994, 15 de julio de 1.995). 

   - La dimensión temporal del principio del justo reparto tiene un cauce específico de expresión en el mecanismo del art. 69 TRLS-1.976, que permite al titular de los terrenos afectados promover el procedimiento de obtención ante la pasividad de la Administración (STS de 5 de noviembre de 1.997), tesis congruente con la también sostenida de la “simultaneidad” consustancial a la justicia del reparto de cargas y beneficios -cuya ausencia provoca la nulidad de la técnica articulada- (STS de 30 de noviembre de 1.993).

   El resumen que se puede extraer de las diversas líneas jurisprudenciales establecidas para perfilar definitivamente el régimen jurídico de los sistemas generales -incluso en un contexto legal en que no quedaba abierta la puerta ni a la cesión de los respectivos terrenos ni a la ejecución de los mismos como cargas urbanísticas de los propietarios- puede ser el que se condensa en los siguientes puntos.

   * La distinción entre sistemas generales y locales es artificiosa y, en gran medida, dependiente de las circunstancias del caso concreto. 

   * Los sistemas locales son aquellos al servicio del respectivo ámbito de ejecución, de relevante interés para éste, lo cual no significa que sólo hayan de ser de interés para dicho ámbito y que no puedan serlo también para otros. 

   * En puridad, el único principio absolutamente insoslayable en orden a la introducción de cargas en los ámbitos de ejecución es el del justo trato entre los propietarios, el del justo reparto o compensación del conjunto de cargas con los beneficios derivados del planeamiento, lo que tiene que ver con la procura de una rentabilidad de la actuación en términos no inferiores a las de otras análogas (o a las de otros propietarios que hayan debido asumir esfuerzos similares para la materialización de las determinaciones del planeamiento).  

   3. LA CARGA URBANÍSTICA COMO ELEMENTO DEL CONTENIDO BÁSICO DE LOS DEBERES URBANÍSTICOS DEL PROPIETARIO
  
   La definición del contenido concreto de los derechos y deberes que corresponden al propietario del suelo es fruto de una concurrencia normativa, derivada, a su vez, de que existe una competencia compartida en esta materia en virtud del reparto producido a partir de la Constitución de 1.978.

   Así, el Estado establece una especie de marco de requisitos mínimos -condiciones básicas- mientras que el legislador autonómico pormenoriza el esquema de derechos y deberes diseñados a partir de ahí.

   Es sabido, también, que jurisprudencialmente se ha reconocido a los Planes urbanísticos -verdaderas disposiciones normativas de rango reglamentario- una aptitud para contribuir a la regulación acabada del estatuto jurídico del propietario del suelo.

   Pues bien, siendo el deber de costear los sistemas generales, evidentemente, una carga urbanística que puede formar parte de los deberes inherentes a la fase de ejecución del planeamiento, surge la cuestión de si, legalmente, es encajable en el sistema hoy vigente, lo cual requiere, primero, examinarla desde la perspectiva de las condiciones básicas fijadas por el Estado mediante su legislación específica y, segundo, examinarla desde la perspectiva de la legislación autonómica más desarrollada.

   Para esta operación, pues, es necesario tener presente el propio significado y alcance de las correspondientes competencias -estatal y autonómica- en este orden material, lo cual será posible mediante el repaso de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional al respecto.

   3.1. LA COMPETENCIA ESTATAL PARA LA DEFINICIÓN DEL CONTENIDO BÁSICO DE LOS DEBERES URBANÍSTICOS (DOCTRINA CONSTITUCIONAL Y POSTERIOR ARTICULACIÓN LEGAL)

   A) Condiciones básicas estatales. Doctrina constitucional. 

   Como se ha anticipado, la integración del estatuto jurídico de la propiedad urbana es el fruto de la concurrencia de normas dictadas en ejercicio de competencias que afectan a ésta desde una u otra perspectiva.

   En primer lugar, como inmediatamente veremos, el Estado, al amparo del art. 149.1.1ª CE, ha de fijar las condiciones básicas para que el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes ligados al proceso urbanizador y edificatorio se produzcan con unos criterios igualatorios mínimos.

   Con respeto a tales condiciones básicas, corresponde a la legislación autonómica la pormenorización de las reglas relativas al ejercicio de tales derechos y al cumplimiento de tales deberes insertándolas en la normativa correspondiente al planeamiento, la gestión y la disciplina urbanísticas, que son materias ínsitas a la competencia urbanística.

   Finalmente, como también se había anticipado, la definición de los concretos derechos y deberes que recaen sobre un determinado propietario de cierta parcela en un Municipio cualquiera de España sólo será posible con la colaboración para ello del respectivo planeamiento urbanístico, el cual partirá de la clasificación del suelo, con la cual, en principio, cada propietario queda situado ya en el campo de actuación de uno de los tres grandes regímenes jurídicos, el del suelo no urbanizable, el del urbanizable y el del urbano, para, en una segunda fase, reglamentar mediante lo que técnicamente se suele conocer como calificación los específicos usos y condiciones constructivas de toda índole que corresponden, por su situación, a aquella parcela.

   Vamos a detenernos aquí en el papel que debe cumplir el Estado al fijar las condiciones básicas mencionadas.

   Por mor de la doctrina constitucional aludida, el Estado debe limitarse al establecimiento de las condiciones básicas del derecho de propiedad del suelo, dejando un amplísimo margen de maniobra para que sean las Comunidades Autónomas las que, cada una en ejercicio de su particular opción, diseñen finalmente de modo acabado el modelo de estrategia territorial y desarrollo urbanístico que consideren más adecuado.

   Es, por lo tanto, propiamente con la Ley autonómica correspondiente con la que deben colaborar de modo directo los Planes urbanísticos, integrando sus determinaciones. La Ley estatal, por la propia funcionalidad que el Tribunal Constitucional le ha reservado en la determinación del ordenamiento urbanístico -“principios o reglas generales” (FJ 10º)-, es inidónea por sí sola para recabar y obtener de modo operativo la colaboración reglamentaria de los Planes (siendo equiparable su función a la de las Leyes de bases, inoperativas totalmente en ausencia del eslabón complementario indispensable, los textos articulados respectivos, y, desde luego, para recabar y obtener la colaboración del reglamento).

   Parece obligado, en este punto, hacer referencia, aunque sea sintética, al recorrido argumental a través del cual se llega por el Tribunal Constitucional al resultado antes descrito, en su STC 61/1.997, de 20 de marzo, con motivo de la impugnación por un grupo de Comunidades Autónomas de parte del TRLS-1.992.

   Todo gira en torno al contraste entre los títulos constitucionales esgrimidos por el Estado (“fijación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad del suelo”) y por las Comunidades Autónomas (“definición del propio modelo urbanístico”) para justificar su respectiva intervención en la regulación del proceso urbanizador y edificatorio.

       a) Delimitación positiva y negativa de la competencia estatal ex art. 149.1.1ª CE. 

   La STC 61/1997 empieza por delimitar negativamente el alcance del título competencial residenciado en el art. 149.1.1ª CE, con una advertencia que va a ser muy relevante a los efectos de este trabajo:

       “Este título estatal no representa, pues, una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal” [FJ 7º.a)].

   Tras la anterior observación, se entenderá más fácilmente que aquí se defienda resueltamente la posibilidad de que se efectúe un trato “divergente” al previsto por la legislación estatal desde la legislación autonómica y, si no “desproporcionado”, que -como se ha visto- podría serlo, desde luego impositivo de mayores cargas sobre los propietarios.

   Inmediatamente después, se precisa que “condiciones básicas” no es una expresión sinónima de “legislación básica”,  “bases” o “normas básicas”,  utilizadas en otros pasajes de la Constitución:

       “El artículo 149.1.1ª no ha atribuído al Estado ... sino sólo el establecimiento de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad. Y, si bien es cierto que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho -como en el caso de la propiedad del suelo-, no lo es menos, sin embargo, que la competencia ex art. 149.1.1ª CE no se mueve en la lógica de las bases estatales-Legislación autonómica de desarrollo. En otras palabras, el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara; será luego el Legislador competente, estatal y autonómico, el que, respetando tales condiciones básicas, establezca su régimen jurídico, de acuerdo con el orden constitucional de competencias” [FJ 7º.a)].

   En la misma línea de acotar negativamente, el sentido de las condiciones básicas, la STC añade que “no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos”.   

  ¿Qué significado positivo tiene, pues, el título competencial controvertido?

   En principio, su materia son “los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos”,  pero con una importante precisión:

       “Las condiciones básicas ... se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se insertan y, en consecuencia, el art. 149.1.1ª CE sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce ... No puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional” [FJ 7º.b)]. 

   En cuanto a su alcance, su campo de despliegue es, precisamente, el normativo, y, por ello, a su amparo el Estado puede establecer una regulación “aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico” [FJ 7º.b)].

   ¿Cuál es, en fin, el contenido concreto de tales “condiciones básicas”?

    La STC, apoyada en parte en pronunciamientos anteriores, señala que las “condiciones básicas” “hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos ...)” pero sólo “las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta” (FJ 8º).

   Las expresiones entrecomilladas, especialmente la última, han de servir también de fundamento para la tesis que aquí se sostiene, como es fácil de entender, puesto que admiten tratamientos jurídicos diferenciados -autonómicos- más allá de aquella igualdad básica en los presupuestos fundamentales para la adquisición de los aprovechamientos urbanísticos.

   El TC rechaza explícitamente, a la vez, una interpretación expansiva de este título pues estima que conduciría inexorablemente a una invasión de las competencias autonómicas, especialmente en el campo urbanístico y de la ordenación del territorio (FJ 8º).
   
   Aunque, dentro de tales condiciones, se pueden entender incluídos asímismo “aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho ...; los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho ...; los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho”.   

   Proyectado ese planteamiento, en una primera aproximación, sobre el régimen del suelo, “permite entender que al Estado le compete regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad urbana, es decir, la igualdad básica en lo que se refiere a las valoraciones y al régimen urbanístico de la propiedad del suelo” (FJ 8º).

   Pero es necesario pasar de esa primera aproximación meramente genérica a una más concreta, ceñida a las distintas facetas que ofrece la regulación de la propiedad urbana.

   Ante todo, la STC recuerda previamente con insistencia pronunciamientos anteriores (SSTC 156/1995, 37/1987, 149/1991, etc.) donde se ha tratado de la competencia estatal ex art. 149.1.1ª en conexión con el derecho de propiedad, para poner el énfasis en que dicha competencia “no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y su función social, ni esa pretendida uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entre en juego la propiedad”:

       “El propio tenor literal del precepto deja claro que la igualdad que se persigue no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del territorio nacional (lo que, por otra parte, sería incompatible con la opción por un Estado organizado en la forma establecida en el Título VIII de la Constitución), sino la que queda garantizada con el establecimiento de las condiciones básicas, que, por tanto, establecen un mínimo común denominador y cuya regulación, ésta sí, es competencia del Estado ... Lo que puede expresarse, por ejemplo, en la fijación de ciertas limitaciones y servidumbres a fin de evitar una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad” [FJ 9º.a)].

   Descendiendo a los distintos sectores o bloques normativos ínsitos en toda regulación urbanística global, la STC vuelve a subrayar la idea de que el título constitucional del Estado para incidir en la misma debe utilizarse con la máxima consideración hacia una competencia, la urbanística, que las Comunidades Autónomas, todas, han asumido en exclusiva (dato éste también reiteradamente destacado).

   Por ello, se afirma, en uno de los párrafos cruciales que condensan la doctrina que viene a sentar esta Sentencia:

       “El indicado título competencial sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones del ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo. A través de esas condiciones básicas, por tanto, no se puede configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración Local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales, aunque, como se verá, puedan condicionar indirectamente ambos extremos” [FJ 9º.b)].

   La consecuencia, para la metodología que va a seguir el Tribunal en el enjuiciamiento del TRLS-1992, no puede ser, a partir de aquí, sino la de “distinguir aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad (ámbito al que se circunscribe el art. 149.1.1ª CE) y del que se predican las condiciones básicas, de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad” [FJ 9º.b) in fine].

   Partiendo, pues, de esa distinción, el TC no tiene ningún inconveniente en reconocer al Estado competencia para “regular los deberes básicos que sean inherentes a cada manifestación del dominio”,  como expresión de la función social que forma parte hoy de éste, o para definir elementos tales como “la adquisición del contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración o los presupuestos previos -o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana”.   

   Más aún: En el ejercicio de esas competencias, 

       “El Estado puede llegar a plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, como, por ejemplo y entre otras, la que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar, modelo éste que ha venido siendo tradicional en nuestro urbanismo”.   

    Pese a tal manifestación, lo cierto es que, a la vista del desarrollo argumental posterior, su virtualidad en ese terreno es reducida en efectos concretos.

   Y, a mayor abundamiento, a renglón seguido, vuelve a insistirse en que las Comunidades Autónomas también   “podrán dictar normas atinentes al derecho de propiedad urbana” (sin perjuicio de su deber de respetar aquella concepción básica estatal).

   Por lo tanto, uno de los principales problemas técnico-jurídicos que estima el TC se derivan de esta confluencia de títulos constitucionales es el modo de articularla, para lo que propone expresamente la siguiente solución:

       “Las normas estatales emanadas bajo la cobertura del art. 149.1.1ª CE pueden encontrar su mejor expresión a través de principios o reglas generales que, en definitiva, sirvan para garantizar la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, sin menoscabo de la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, de la competencia de éstas para dictar también normas sobre la propiedad urbana” (FJ 10º).

       b) Delimitación del título competencial “urbanismo”.

    Frente a lo anterior, el título competencial esgrimido por las Comunidades Autónomas, el “urbanismo” (art. 148.1.3ª CE), reviste una fuerza expansiva capaz de sobrepujar al título estatal en liza, aunque no logre ser definido de una forma clara por el FJ 6º de la STC citada:

       “Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuídas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación en lo pertinente del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación”.

   De hecho, más que ese pasaje mismo y que su contexto próximo, será el desarrollo posterior de la Sentencia el que nos facilite, dispersos y esporádicos, los heterogéneos ingredientes ínsitos en la competencia urbanística a juicio del TC, siempre para alzarlos como barrera infranqueable frente al legislador estatal.       

   Éste, por cierto, es uno de los motivos por los que la tan mentada Sentencia ha sido objeto de acerbas críticas, prácticamente unánimes, desde la doctrina científica.

   B) Su plasmación en la LERESUV.

   La LERESUV procura ser respetuosa con este planteamiento.

   Ya su Exposición de Motivos inicial denotaba el esfuerzo por ajustarse al estrecho margen de maniobra que esa doctrina constitucional le dejaba.

   Y, lógicamente, tras la tramitación parlamentaria, se ve impelida a serlo todavía con más rigor, pues la mayoría parlamentaria para su aprobación estaba integrada por los Grupos nacionalistas catalán, vasco y canario (además del Grupo Popular, como es natural), y, obviamente, su sensibilidad al riesgo de vulneración de competencias autonómicas les movía a limar cualquier aspecto dudoso en el proyecto originario, como, por otro lado, se comprueba en extenso más adelante a propósito de la evolución que han tenido diversos preceptos clave.

   En definitiva, la LERESUV sólo atañe al estatuto jurídico de la propiedad del suelo, en su dimensión de derechos y deberes del propietario en los diversos planos de la actividad urbanizadora y edificatoria, estatuto complementado con otras dos vertientes del mismo, la de las valoraciones del suelo (congruente con la filosofía de que en el derecho de propiedad hay unas facultades connaturales, que, por tanto, deben tener traducción en ese campo) y la de los supuestos en que procede una indemnización por la restricción de aprovechamientos ya adquiridos.

   Pues bien, desde esta perspectiva, hay que interpretar la concreta enumeración de deberes del propietario del suelo urbano no consolidado que contiene, con el carácter y alcance predeterminados por la doctrina del Tribunal Constitucional, en su art. 14.2:

   “2. Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada deberán asumir los siguientes deberes:

   a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para (...) y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.

   b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.

   c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 (...).

   d) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo.

   e) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.

   (...).”
   
   Tales son las condiciones básicas para el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador y edificatorio en la legislación estatal, que, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, son “ampliables” por el legislador autonómico, sin discusión, incluso llegando a tratamientos jurídicos “desproporcionados” desde un punto de vista comparativo entre unos sistemas y otros.

   Pues bien, aunque a primera vista no se enuncie expresamente el deber de costear la ejecución de los sistemas generales, puede defenderse la tesis de que, incluso en ese nivel de la legislación estatal, en cierto modo está implícito: Primero, porque tampoco se enuncia expresamente el deber de costear la ejecución de las dotaciones locales y nadie puede, evidentemente, dudar de que no está ínsito en el deber de ejecución material de las determinaciones del planeamiento, esto es el deber de “ejecutar la urbanización”. Segundo, porque los sistemas generales incluidos en el ámbito lo han sido “a efectos de su gestión”, y esta expresión alude en la tradición de nuestro Derecho Urbanístico no sólo a la obtención de los terrenos dotacionales sino, en sentido más amplio, a los diversos procedimientos para la materialización de las determinaciones del planeamiento.

    Aunque, como comprobaremos más abajo, las posibles dudas que a este respecto puedan subsistir han sido zanjadas por la legislación autonómica aplicable en la Comunidad de Madrid, tiene interés prestar atención a las consideraciones que, sobre la concreta cuestión planteada en el marco de la legislación estatal, ha efectuado la doctrina científica.

   3.2. LA DOCTRINA ESPECIALIZADA AL RESPECTO

   La doctrina científica no comparte criterios uniformes a propósito de la admisibilidad de la configuración del deber de costear la ejecución de los sistemas generales incluidos en el respectivo ámbito como una carga de los correspondientes propietarios en el suelo urbano no consolidado, si bien parece decantada una cierta corriente mayoritaria proclive a la misma.

   Así, GONZÁLEZ PÉREZ, sin abordar de modo explícito la cuestión, al glosar el deber de costear la urbanización previsto en el art. 14.2.e) LERESUV, se remite, para los conceptos que integran ese costeamiento, al art. 122.1 TRLS-1.976, advirtiendo que su carácter es supletorio, por lo que implícitamente admite -como no podía dejar de ser- que la legislación autonómica, al regular el contenido así formulado de dicho deber, puede evidentemente producir resultados diversos, es decir, unos más exigentes que otros, comprensivos de más obras a realizar.

   ORTEGA, afrontando directamente el dilema, opina que “cabe pensar” que la ejecución de los sistemas generales incluidos en el respectivo ámbito sí estaría comprendida en el deber de urbanizar tal como éste se formula -“costear y en su caso ejecutar la urbanización”-, tesis a la que llega por analogía con la sostenida a propósito del correlativo deber en el suelo urbanizable y amparándose en la “amplia dicción” a este respecto de la Ley.

   MENÉNDEZ REXACH constata que, aparentemente, caben las diversas respuestas, si bien, apoyándose en que los sistemas generales en esta clase de suelo son incluidos “a efectos de su gestión” opina que esa precisión puede servir de refuerzo a quienes postulen la improcedencia del costeamiento de los mismos a cargo de los propietarios.

   Ahora bien, hay que advertir que esa opinión partiría estrictamente de la LERESUV, es decir, de su perfil de mínimo común denominador normativo o, para ser más exactos, según la terminología del Tribunal Constitucional, de su conceptuación como nivel básico de requisitos mínimos a cumplir por los propietarios del suelo. Desde esta perspectiva, la opinión de MENÉNDEZ puede entenderse en el sentido de admitir que el deber de costear la ejecución de los sistemas incluidos en principio no está subsumido en el deber legal de cesión de los respectivos terrenos.

   Pero, si la cuestión se plantea en los términos de si ese deber adicional podría ser explícitamente configurado por la legislación autonómica, el propio MENÉNDEZ ofrece también la respuesta a la misma al admitir paladinamente -tras recordar los pasajes más arriba citados del FJ 11º de la STC 61/1.997-:

   “Partiendo de estas premisas, creo que la constitucionalidad de los deberes adicionales impuestos por la legislación autonómica debe enjuiciarse con un criterio de compatibilidad con la ley estatal (que no esté prohibido o sea incompatible con la “concepción” de la propiedad) y no con un criterio más estricto de conformidad consistente en la valoración de la citada legislación como un desarrollo de previsiones abstractas, pero expresas, de la legislación estatal. Lo que no esté prohibido por ella está, en principio, permitido al legislador autonómico.”

   SANTOS y CASTELAO hacen notar que el deber relativo a los sistemas generales eventualmente incluidos en este ámbito de suelo según el art. 14.2.b) LERESUV es exclusivamente el de su cesión, “no la construcción del correspondiente viario o de la dotación pública de carácter general de que se trate”, contraponiendo, así, su alcance al del art. 18.2 y 3 LERESUV para el suelo urbanizable.

   No obstante, al igual que veíamos en el caso de MENÉNDEZ REXACH, el que este deber adicional no sea directamente inferible del precepto estatal o esté subsumido en él, no implica que no pueda directa o indirectamente articularse como tal deber adicional por el legislador autonómico. 

   Consecuentemente, ambos autores reconocen que el alcance material del deber de urbanizar -los concretos costes de la urbanización, sus conceptos- puede ser modulado por cada legislador autonómico al regular los contenidos específicos de las diversas partidas de modo análogo a como sucedía en los arts. 122.1 TRLS-1.976 y 155 TRLS-1.992, y constatan los ejemplos concretos de las legislaciones valenciana y madrileña, donde aprecian “matizaciones respecto de lo establecido por la legislación estatal” precedente.

   BELTRÁN, sin enfrentarse de plano a la cuestión examinada, sin embargo, sí recuerda que, en esta clase o subclase de suelo, es preciso completar en lo necesario la urbanización, no sólo en los términos exigidos por el art. 8 LERESUV -para poder caracterizar un terreno como urbano- sino en lo adicionalmente requerido para poder considerarlo solar y, por tanto, poder edificar en él. 

   Y, dado que la definición de solar está remitida a la legislación autonómica, por esta vía se facilita también llegar a la conclusión de que es esta legislación la que, al formular dicha definición, puede llegar a contribuir a un reforzamiento del contenido del deber de urbanizar a cargo de los propietarios, reforzamiento que podría llegar a subsumir en él a los sistemas generales.

   El mismo BELTRÁN complementa aquella observación con la remisión al art. 155 TRLS-1.992, donde, de hecho, se concretaba el contenido del deber de urbanizar, corroborando la tesis de que el legislador autonómico, hoy, al configurar para su propio territorio el específico alcance de ese contenido, mediante la enumeración detallada de las diversas partidas, está contribuyendo a esa modulación del cumplimiento de dicho deber -para la cual le caben, como sabemos, toda una serie de opciones incluso extremas-.

   3.3. LA COMPETENCIA AUTONÓMICA PARA LA MODULACIÓN DE LOS DEBERES URBANÍSTICOS (DOCTRINA CONSTITUCIONAL Y ARTICULACIÓN LEGAL)

   En el marco perfilado por la STC 61/1.997, de 20 de marzo, antes examinada, las Comunidades Autónomas pueden siempre, por tanto, “aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho”; más aún, será el legislador autonómico “el que, respetando tales condiciones básicas, establezca su régimen jurídico” [FJ 7º.a)].

   En todo caso, les corresponde establecer aquellas normas urbanísticas “que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad” [FJ 9º.b), in fine], sin perjuicio de que tales normas, en definitiva, son “atinentes al derecho de propiedad urbana”.

   En realidad, aun afectando a ese derecho, incumbe a las Comunidades Autónomas y a su legislación “la determinación en lo pertinente del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación” (FJ 6º). 

   Naturalmente, más allá de ese núcleo en cuya definición de esta manera acaban participando, la competencia de las Comunidades Autónomas en esta materia se traduce, además, amplísimamente (sin apenas condicionamiento superior alguno), en concretas potestades -planeamiento, gestión, intervención en las facultades dominicales- a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas (FJ 6º).

   Esta síntesis de la doctrina constitucional expuesta ha de ser tenida muy en cuenta, pues, al valorar la legislación urbanística dictada al amparo de la competencia autonómica señalada y sus eventuales contradicciones o excesos con relación a la legislación estatal fijadora de las condiciones básicas de la propiedad del suelo.

   3.4. LAS OPCIONES EJERCITADAS EN LAS LEYES URBANÍSTICAS AUTONÓMICAS

   En el orden material que nos interesa, hay que prestar una especial atención a la legislación valenciana, en la que surgen algunas innovaciones en punto a las técnicas de la gestión urbanística -con repercusión sobre las cargas urbanísticas efectivamente soportadas por los propietarios-, luego incorporadas por la legislación castellano-manchega y, con matices, por la canaria.

   Hay que recordar que tanto el sistema valenciano como el castellano-manchego giran, entre otros, alrededor de los principios de que una actuación de transformación del suelo que afecte a dos o más solares debe seguir el régimen del suelo urbanizable (aunque de hecho sea suelo urbano) y de que todo el suelo urbanizable en ellos es no programado, en la terminología del Derecho estatal precedente (SUNP), y de que se va a transformar de acuerdo con el régimen típico de aquél, con determinadas innovaciones -por decirlo simplificadamente-. 

   Pues bien, si tenemos en cuenta que en aquel SUNP el Programa de Actuación Urbanística (PAU) podía -y puede, donde sigue vigente esa modalidad- imponer al propietario la obligación de sufragar también la obra civil de los sistemas generales, no puede extrañar que en los sistemas autonómicos citados, al ser todo su suelo urbanizable no programado, y desaparecida virtualmente la distinción entre sistemas generales y locales, los propietarios habrán de sufragar aquellas obras civiles precisas para el desarrollo urbanístico cuando así se especifique en el respectivo Programa -instrumento que viabiliza la gestión en ese suelo-.

   En el sistema valenciano, la banda de costeamiento mayor o menor de las obras civiles afectas a los sistemas generales oscila entre las previsiones de los arts. 30.1.A) y 56 LAUCOV, por un lado, y 29.7, por otro lado.

   De hecho, el marco legal está constituido por el art. 67 en relación con el art. 30.1 LAUCOV. 

   A tenor del primero:

   “1. Son cargas de la urbanización que todos los propietarios deben retribuir en común al Urbanizador:

   A) El coste de las obras, proyectos e indemnizaciones expresados en los artículos 155.1 y 166.1.d) del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio, respecto a las inversiones necesarias para cubrir los objetivos imprescindibles del Programa, reguladas en el artículo 30.1 de esta Ley, incluso el mobiliario urbano y las redes de gasificación y telefonía -si las prevé el Proyecto de Urbanización-. (...).

   B) En su caso, las inversiones reguladas en el artículo 30.2, cuando, por las características excepcionales de la Actuación, así se disponga en el Programa. (...).”

   Y el art. 30 de la misma Ley, al cual se remite el antecitado, prescribe:

   “1. Los Programas deben siempre cubrir los siguientes objetivos imprescindibles:

   A) La conexión e integración adecuadas de la nueva urbanización con las redes de infraestructuras, comunicaciones y servicios públicos existentes.

   B) Suplementar las infraestructuras y espacios públicos o reservas dotacionales en lo necesario para no menguar ni desequilibrar los niveles de calidad, cantidad o capacidad de servicio existentes o deseables.

   C) Urbanizar completamente la Unidad o Unidades de Ejecución que constituyan el objeto del Programa y realizar las obras públicas complementarias que se precisen para cumplir lo dispuesto en los apartados anteriores, haciendo todo ello con sujeción a plazos pormenorizados. (...).

   2. El adjudicatario puede obligarse complementariamente a efectuar aportaciones al patrimonio municipal del suelo, a realizar obras distintas a las mencionadas en el número anterior, (...).”

   Es evidente que, de una interpretación conjunta de ambos preceptos, se deriva la conclusión de que la legislación valenciana impone virtualmente más carga urbanística sobre el propietario del suelo llamado a ser desarrollado sistemáticamente -con relación a la fijada en la legislación estatal-. Y, en concreto, que en esa carga urbanística va eventualmente implícito -en los supuestos previstos por la norma- el deber de ejecutar las obras de los sistemas generales previstos en el respectivo ámbito de gestión -cuya ordenación se ultima y cuyo desarrollo se regula mediante el Programa-.

   En el caso de Castilla-La Mancha, la LOTAUCAMAN, basada en la precedente legislación valenciana, conduce virtualmente al mismo resultado antes descrito, partiendo de la clara unificación -salvo en su valoración- del tratamiento jurídico del suelo urbano no consolidado y del urbanizable establecida en su art. 69:

   “1. El régimen urbanístico del suelo urbano para el que el planeamiento territorial y urbanístico establezca o prevea, a efectos de su ejecución, la delimitación de unidades de actuación, es el propio del suelo urbanizable en los mismos términos que el artículo anterior.”   

   En el más reciente Derecho autonómico, existen datos adicionales que confirman la asunción por el respectivo legislador de la tesis de que, en su competencia urbanística, entra de modo natural la posibilidad de reforzar los deberes o cargas del propietario por encima del nivel fijado como mínimo por el legislador estatal, siendo especialmente relevantes algunas aportaciones contenidas en Leyes emanadas de Asambleas autonómicas cuya mayoría parlamentaria es del mismo signo político que la que ha alumbrado la Ley estatal de 1.998.

   Así, en el caso de Aragón, se incluye expresamente como deber del propietario en suelo urbano no consolidado el de costear y en su caso ejecutar “las obras de urbanización correspondientes a las dotaciones locales, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales y de ampliación o refuerzo de los mismos” [art. 18.b) LUA], precisión que ha sido ya anotada como reforzamiento del respectivo deber básico estatal, en ejercicio de la competencia propia autonómica.

   Y, en el caso de Castilla y León, se excluye expresamente del contenido del deber de urbanización la ejecución de los sistemas generales [art. 18.3.a) LUCYL], lo que resulta significativo y confirmatorio de que, en cierto modo, el legislador autonómico tiene la conciencia de que ese deber va aparejado al de la cesión de los respectivos terrenos y, para exonerar al propietario del mismo sin que quepa duda alguna, la mejor opción es enfatizarlo así en la propia Ley.

   Hay que tener en cuenta que el Anteproyecto de Ley de Urbanismo de Castilla y León incluía como parte de la carga de urbanizar la ejecución de los sistemas generales, salvo que se generasen cargas desproporcionadas en relación con los beneficios de la actividad urbanística (supuesto en que se preveía su posible financiación pública total o parcial), lo cual corrobora la tesis de que para el autor del Anteproyecto esa opción era perfectamente posible desde la perspectiva técnico-jurídica -en cierto modo, está explicitada en la LUA- pero, simplemente, por decisión política fue finalmente no ejercitada por el legislador. También así ha sido puesto de relieve desde el primer comentario aparecido al respecto.
    
   Finalmente, la última de las Leyes urbanísticas autonómicas, la canaria (LOTCAN), para lo que aquí importa, contribuye a corroborar la tesis que en este trabajo se sostiene, toda vez que no solamente enumera, entre los deberes del propietario de suelo urbano no consolidado, el de costear y, en su caso, ejecutar la urbanización [art. 72.2.f) LOTCAN] -después de haber incluido los deberes de ceder los terrenos afectos a dotaciones de cualesquiera clases [letras a) y b)]- sino que, cuando concreta el contenido de aquel deber, al referirse a los “gastos de urbanización”, aprovecha para enfatizar que la inclusión de terrenos en un ámbito de ejecución “implica la asunción por parte de los propietarios del coste de la ejecución del planeamiento” (art. 99.1 LOTCAN), sin efectuar salvedad alguna en relación con la relativa a los sistemas generales eventualmente incluidos en dicho ámbito.

   Y, a continuación, define estos gastos y anticipa sus principales componentes (art. 99.2 LOTCAN):

   “2. Se entienden como gastos de ejecución de planeamiento los necesarios para la correcta y total ejecución de la urbanización. Reglamentariamente, se procederá a establecer una relación pormenorizada de estos gastos según la actuación de que se trate, que incluirá, en todo caso, los relativos a las infraestructuras y a los de las obras de urbanización y ajardinamiento de viales y espacios libres públicos, así como la repercusión a las entidades o empresas concesionarias o suministradoras de los gastos de primera instalación y mantenimiento de los servicios de energía eléctrica, telecomunicaciones, abastecimiento de agua y saneamiento, conforme a su reglamentación específica.”

      En definitiva, se alude a la total ejecución de la urbanización -nuevamente, sin efectuar salvedad alguna en cuanto a las determinaciones materializables- y expresamente se enumeran las infraestructuras entre los conceptos incluibles en esa actividad urbanizadora a cargo de los propietarios, con lo que se refuerza la tesis de la subsunción del costeamiento de la ejecución de los sistemas generales dentro de la carga de urbanizar -siempre con el límite del justo reparto de cargas y beneficios dentro de la respectiva actuación, lo que exigirá adaptar la configuración física de su ámbito para que tales cargas sean compensadas por los beneficios a obtener, permitiendo, en suma, que sea rentable en términos al menos análogos a los del resto del suelo de su categoría-.

   3.5. LA OPINIÓN DE LA DOCTRINA ESPECIALIZADA SOBRE LA OPCIÓN DE LAS LEYES AUTONÓMICAS

   Del art. 67 en relación con el 30.1 LAUCOV, se deriva, según hemos visto, que claramente se impone como deber eventual el costeamiento de la construcción de los sistemas generales en esta clase de suelo -importa recordar que tanto en la LAUCOV como en la LOTAUCAMAN todo suelo que precisa de una actuación transformadora que afecte a dos o más solares se va a transformar bajo el régimen del suelo urbanizable (aunque, de hecho, sea urbano)-. 

   Esta apreciación es pacífica en la doctrina, de la que es opinión representativa la de PAREJO-BLANC, los cuales ponen el énfasis en que este resultado deriva de la generalización de la técnica del suelo urbanizable no programado del precedente Derecho estatal, constatación ya antes subrayada en solitario por el propio PAREJO.

   Del art. 69.1 en relación con el 68 y con el 51.1.2.f) LOTAUCAMAN, como se ha dicho, se desprende, prima facie, la posibilidad de que el costeamiento de la ejecución de los sistemas generales en suelo urbano no consolidado -que se gestiona allí como el urbanizable- corra a cargo de los propietarios.

   En este sentido, la doctrina especializada también comparte esta apreciación, particularmente PAREJO y BLANC-FERNÁNDEZ.

   4. EN PARTICULAR, LA OPCIÓN ELEGIDA POR LA LEGISLACIÓN MADRILEÑA

   En la Comunidad de Madrid, la regulación relevante a los efectos de este trabajo se encuentra en la LMPTSU, y de ella se desprenden las pautas suficientes para fundamentar la tesis que aquí se ha asumido.

   En primer lugar, el art. 81.1 LMPTSU, al establecer la regla de la actuación sistemática, es decir, de la ejecución de los Planes urbanísticos mediante unidades de ejecución completas, efectúa dos precisiones de interés. 

   La primera, que la ejecución a través de dichas unidades se ha de traducir en “la materialización efectiva e íntegra en éstas de todas las determinaciones de urbanización y edificación” de los respectivos Planes (art. 81.1,1º LMPTSU).

   La segunda, que una de las escasas excepciones a la regla de la ejecución sistemática es la representada por la “ejecución directa de obras de infraestructura, dotaciones y servicios públicos, tanto de las destinadas a servir indiferenciadamente al conjunto de la población municipal, como las que tengan por destinatario una parte determinada de ésta, siempre que no comprendan o incluyan obras de distinto carácter” [art. 81.1.a) LMPTSU], de donde se deduce, de un lado, que se pueden ejecutar obras de sistemas generales -y, además, será la regla, recuérdese- en el contexto de la ejecución de la unidad, y, de otro lado, que se confirma la tendencia apreciada a la unificación del régimen jurídico de la ejecución de los sistemas generales y de los sistemas locales.

   En segundo lugar, el art. 81.2, al referirse a los requisitos que deben reunir las unidades de ejecución “para su legítima delimitación”, dispone que deben comprender “todos los terrenos destinados a usos y servicios públicos y, por ello, de cesión obligatoria, situados dentro del correspondiente área de reparto o, en su caso, la parte de ellos que deba ser asignada a la unidad, en atención a las características de los usos y servicios públicos de que se trate” [art. 81.2.A).a) LMPTSU]. 

   En este precepto, nuevamente se confirma el tratamiento jurídico unitario de los terrenos afectos a sistemas locales y generales -pues ninguna excepción se hace y para mayor claridad (sobre la inclusión de los sistemas generales) advierte que se refiere a los situados en el área de reparto (precisión que sería superflua si se estuviera aludiendo sólo a los sistemas locales que, hallándose siempre dentro de la unidad, obviamente lo están también dentro del área)-.

   Pero, además, el último párrafo del mismo art. 81.2 prohibe expresamente la delimitación de unidades en las que queden fuera pero inmediatos a ellas terrenos destinados a aquellos usos y servicios públicos, con la única excepción de que a cambio se garantice suficientemente el cumplimiento de “los deberes legales urbanísticos referibles a” aquellas dotaciones (cesión y urbanización), nuevamente sin hacer distinción alguna entre el carácter local o general de las mismas.

   De este modo, se corrobora no sólo el deber de cesión de terrenos afectos a sistemas generales incluso en suelo urbano, cuando éste haya de transformarse sistemáticamente, sino también el otro deber legal (aludido implícitamente en la expresión entrecomillada), el de la urbanización, que todavía habrá de confirmarse en otros pasajes de la Ley madrileña, como vamos a comprobar.

   En efecto, y en tercer lugar, el art. 71 LMPTSU regula los deberes generales de los propietarios de suelo urbano y urbanizable, de entre los cuales destacan, a lo que aquí interesa, el deber de cesión, que se refiere a “los terrenos que, por su calificación urbanística, resulten destinados a usos o servicios públicos” [letra a)] -congruentemente con lo visto, no se distingue entre dotaciones generales o locales-, y el deber de urbanización que se define no sólo como el deber de sufragar íntegramente los costes de la ejecución material -con los conceptos que en seguida veremos- [letra c)] sino también como el deber de:

   “e) Poner a disposición de la Administración actuante terminados y en estado de funcionamiento los elementos de la urbanización interior así como las necesarias conexiones exteriores con las redes generales del territorio; de conformidad con las determinaciones establecidas en la legislación aplicable, en el planeamiento y en sus normas de desarrollo.”

   Nuevamente, hallamos aquí el principio de tratamiento indiferenciado de sistemas locales y generales, pues, con relación a unos y a otros -“elementos de la urbanización interior”-, se establece unitariamente el deber de ponerlos a disposición de la Administración actuante en estado de funcionamiento, a lo que se añade -confirmándonos que este deber no se circunscribe a los sistemas locales- la carga de la conexión exterior con las respectivas redes generales del territorio, expresión que se identifica con la de los elementos de la estructura general y orgánica del territorio del Derecho estatal precedente, esto es, precisamente, la integrada por el conjunto de los sistemas generales.

   Es decir, no sólo comporta ese deber la ejecución y puesta a disposición en estado de funcionamiento de los sistemas incluidos en el respectivo ámbito sino también la conexión de los mismos con las redes generales a las que, por su propia naturaleza, han de integrarse.

   Aquí, por cierto, hay que advertir que, ni siquiera en el Derecho estatal a la sazón vigente, especialmente riguroso hacia los deberes del propietario, se definía con tan amplio tenor ese deber de urbanizar, lo que corrobora la antes señalada conciencia del legislador madrileño de que, al alcance de su competencia urbanística autonómica, estaba, y está, el reforzar eventualmente los deberes básicos del propietario de suelo -hoy, tesis avalada por la STC 61/1.997 y materializada por la LERESUV interpretada conforme a aquélla-.

   Posiblemente, es relevante el dato de que, al producirse ese tratamiento unitario, lógicamente ha de servir para dar cobertura también a técnicas de gestión como las propias del suelo urbanizable no programado -categoría de suelo específicamente asumida por el legislador madrileño en la LMPTSU- y en ese suelo ya tradicionalmente era un eventual deber que debía afrontar a sus expensas el urbanizador el de la ejecución de los sistemas generales. La generalización del régimen jurídico del propietario de suelo sistemático ha conducido, así, a convertir ese deber eventual de aquel específico propietario o urbanizador en eventual deber de todo propietario de suelo destinado a desarrollarse mediante unidades de ejecución.

   En cuarto lugar, complemento y a la vez confirmación de todo lo anterior, el art. 72 LMPTSU lleva a cabo una enumeración de los distintos conceptos que comprenden los costes de urbanización, en los cuales sólo en un apartado -el de las obras de saneamiento- se restringe su alcance a “la proporción que afecte a la unidad de ejecución”, de donde, sensu contrario y en congruencia con lo anteriormente expuesto, fruto de una interpretación sistemática de la legislación madrileña, se deduce que los restantes conceptos no están condicionados por el hecho de afectar sólo parcialmente o de modo no exclusivo a la unidad de ejecución.

   Los conceptos son los siguientes:

   “a) Obras de vialidad, incluyéndose en ellas las de explanación, afirmado y pavimentación de calzadas, construcción y encintado de aceras y canalizaciones que deban construirse en el subsuelo de la vía pública para servicios.

   b) Obras de saneamiento, que comprenden las relativas a colectores generales y parciales, acometidas, sumideros y atarjeas para aguas pluviales y estaciones depuradoras, en la proporción que afecte a la unidad de ejecución.

   c) Suministro de agua, en el que se incluirán las obras de captación cuando fueran necesarias, distribución domiciliaria de agua potable, de riego y de hidrantes contra incendios.

   d) Suministro de energía eléctrica, incluidas conducción y distribución, alumbrado público y demás servicios exigidos en el planeamiento correspondiente.

   e) Jardinería y arbolado, así como amueblamiento necesario para su uso y disfrute, en parques, jardines y vías públicas.

   f) Las indemnizaciones debidas a los propietarios y arrendatarios de edificios y construcciones de cualquier tipo que hayan de derribarse para la correcta ejecución del Plan, así como las indemnizaciones derivadas de la obligada destrucción de plantaciones, obras e instalaciones incompatibles con la ordenación que se ejecute.

   g) El coste de redacción y tramitación de los Planes Parciales y de los proyectos de urbanización y el importe total de los gastos de reparcelación o compensación.”

   Si, a lo inmediatamente antes afirmado, añadimos el dato de que, en el art. 72.1.d), in fine, se establece una cláusula residual para dar cobertura a cualquier otro “servicio” con la sola condición de que esté “exigido” en el planeamiento correspondiente, no parece haber dificultad, a partir de esta legislación madrileña, para subsumir, dentro del deber de urbanizar, el de costear y poner a disposición de la Administración actuante en estado de funcionamiento aquellos elementos exigidos en el planeamiento para el respectivo ámbito.

   Se podría oponer a lo hasta aquí afirmado que, al ser la LMPTSU anterior a la LERESUV, no podría haber tenido en cuenta premonitoriamente el carácter de marco de condiciones básicas o de requisitos mínimos que a ésta habría de corresponder de acuerdo con la STC 61/1.997 y, por tanto, no podría pretender establecer un nivel más alto de cargas urbanísticas impuestas a los propietarios con relación a la legislación estatal a la sazón vigente, esto es el TRLS-1.992.

   Sin embargo, hay que recordar que la madrileña LMPTSU es coetánea en el tiempo de la valenciana LAUCOV y está imbuida de su misma filosofía, de la cual uno de sus rasgos definitorios es el que consiste en reconocer al legislador autonómico capacidad para modular (en un sentido u otro) el estatuto jurídico del propietario, sobre todo al definir las técnicas de gestión en ese suelo, con relación a las cuales el sistema valenciano lleva a cabo un replanteamiento alternativo respecto al tradicional hasta entonces en nuestro Derecho Urbanístico -si bien sobre la simple base de generalizar a todo el suelo sistemático (urbano y urbanizable) la técnica de gestión prevista en el precedente Derecho estatal para el suelo urbanizable no programado, donde todo giraba en torno a la selección de un agente urbanizador mediante un concurso convocado en el marco de un pliego de condiciones que aquél podía mejorar para la transformación y eventual edificación de ese suelo-.

   En ese contexto, hay que concluir que la LMPTSU en ningún momento muestra una voluntad, ni explícita ni implícita, de constreñirse en punto a las cargas urbanísticas a las enumeradas en la legislación estatal, sino de todo lo contrario, como lo pone de relieve gráficamente el art. 72 LMPTSU puesto en comparación con el art. 155 TRLS-1.992 a la sazón vigente, sobre los conceptos incluibles en los costes de urbanización, y en ese sentido debe interpretarse de modo sistemático la legislación madrileña.

   5. LA OPINIÓN DE LA DOCTRINA ESPECIALIZADA SOBRE LA OPCIÓN DE LA LEGISLACIÓN MADRILEÑA

   En los dos primeros trabajos especializados publicados monográficamente sobre la legislación urbanística madrileña, puede afirmarse que la tesis aquí sostenida aparece respaldada.

   Por un lado, en el dirigido por PAREJO, a propósito del alcance del deber de urbanizar en el caso del suelo urbano no consolidado, se conviene que “los costes de urbanización y las obras que comprende ésta se definen por los correspondientes instrumentos urbanísticos a tenor de la legislación urbanística autonómica”.

   Por otro lado, en el promovido desde la propia Administración autonómica, se admite sin dificultad la validez de las previsiones señaladas y no se plantea siquiera la duda de su compatibilidad con la legislación estatal posterior.

   6. LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA (CONVENIOS) CONFIRMATORIA DE LAS CONCLUSIONES ALCANZADAS

    En la Comunidad de Madrid, la práctica administrativa, a través de la celebración de convenios urbanísticos para la gestión del suelo sistemático, confirma las conclusiones alcanzadas.

   En materia de suelo urbano consolidado, no hay obstáculo en incorporar a tales convenios -suscritos por la Comunidad Autónoma, el Ayuntamiento respectivo y los promotores de la actuación- cargas urbanísticas que implican ejecución de obras de lo que materialmente son sistemas que exceden los de interés estrictamente para el específico ámbito de gestión.

   Así, puede comprobarse en el convenio suscrito el 30 de julio de 1.997 entre el Ayuntamiento de Madrid, la Comunidad y “Peugeot España, S. A.”, entre otros, para el desarrollo del ámbito denominado APR 12.05 en la zona sur de la capital -delimitado por la M-40, el ferrocarril, la urbanización “Meseta de Orcasitas”, la estación de Orcasitas y la calle Rafaela Ibarra-, con el objeto de sustituir un suelo urbano industrial degradado por una zona residencial (Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 14 de agosto de 1.997).

   Y, aunque referidos a suelo urbanizable, son relevantes también diversos convenios ya celebrados en los que de modo más o menos explícito figura como carga asumida por los propietarios, entre otras, la de ejecutar determinaciones relativas a sistemas que exceden el interés puramente local del ámbito a desarrollar. Así:

   - el de 31 de julio de 1.998, entre la Comunidad, el Ayuntamiento de Valdemoro y los particulares para el desarrollo de “dos ámbitos de suelo urbanizable común”; 

   - el de 16 de junio de 1.997, en Madrid capital, para la gestión de parte de los terrenos del PAU de Sanchinarro -asumiendo los propietarios constituidos en Junta de Compensación la ejecución de los sistemas generales y “acciones exteriores” relacionadas en el anejo (pasos sobre carreteras nacionales y vía de ferrocarril, pasos bajo M-40 y vías de ferrocarril, enterramiento de línea de alta tensión, arqueta de conexión y tubería de aducción del Canal de Isabel II, nuevo punto de entrega de gas) por importe de 1.320 millones de ptas.;

   - el de 22 de noviembre de 1.996, en Madrid capital, para el desarrollo del ámbito denominado “Ensanche de Barajas”, donde los propietarios asumen “la ejecución de la urbanización y de los sistemas generales interiores así como los costes de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoya la actuación para garantizar un adecuado enlace con las redes viarias y servicios integrantes de la estructura del Municipio”.

   Todos ellos ponen de relieve la confirmación en la práctica de la tesis aquí sostenida, la posibilidad de la imposición de cargas relativas a la ejecución de sistemas generales más allá de lo expresamente establecido por la letra de la legislación estatal, y con la cobertura de la legislación autonómica antes examinada, pues no tiene sentido hoy ya pretender circunscribir esa conclusión al supuesto de gestión mediante una modalidad concreta -v. gr., a través de concurso para adjudicación del PAU en suelo urbanizable no programado- ya que la legislación madrileña no contiene restricciones de ningún tipo ni tampoco tendría hoy mucho sentido el mantener por esa vía desigualdades de trato entre unos propietarios y otros simplemente en atención a la vía escogida para encauzar el proceso de su transformación.

   Por si todo ello no bastara, se puede recordar que ya por la vía convencional estaba también generalizada la posibilidad de asumir los propietarios afectados cargas urbanísticas en puridad no comprendidas dentro de la literalidad de sus deberes legales,  
entre ellas la ejecución de sistemas generales incluidos en su ámbito de actuación -ejemplo representativo de lo cual puede ser el convenio entre el Ayuntamiento de Bilbao y Uribitarte S. A., para la rehabilitación del antiguo “Depósito Franco”, donde la entidad interesada se comprometía a la construcción de un puente peatonal sobre la Ría y la de las pasarelas o accesos peatonales que conectaran el edificio con ese puente y con la zona de Mazarredo (1.988)-.

   Aunque es evidente que -si todo se limitara al respaldo prestado desde esta práctica-,  se podría oponer el criterio de que las cargas asumidas por los afectados en estos convenios no les son en puridad exigibles si no tienen cobertura legal, sin que, además, la firma del convenio por los particulares tenga el significado de un “acto propio” de éstos que les vincule y les imposibilite el posterior recurso contra esos deberes adicionales que se les ha impuesto.

   A este respecto, baste citar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 18 de septiembre de 1.997 (Nº 636), relativa a Modificación del PGOU de San Sebastián, Área de Ibaeta, donde los propietarios se habían comprometido vía convenio a la financiación de diversos sistemas generales incluidos en el ámbito sin que, en el momento de la ejecución de ese planeamiento, tal deber tuviera cobertura legal.

   En el caso de la legislación madrileña, sin embargo, la práctica convencional descrita sólo sirve para reforzar una conclusión ya dimanante de la legislación de cobertura.

   7. LA POSIBILIDAD DEL ESTABLECIMIENTO DE LA CARGA DE COSTEAR LOS SISTEMAS GENERALES A TRAVÉS DE LOS PLANES URBANÍSTICOS EN AUSENCIA DE COBERTURA LEGAL

   Simplemente para completar la panorámica aquí trazada, conviene hacer una referencia a la posibilidad enunciada en la rúbrica.

   En mi opinión, en ausencia de cobertura legal, el Plan urbanístico no puede imponer por sí la carga consistente en la ejecución de los sistemas generales. Por ello, lo relevante es que esa cobertura exista, como claramente sucede en la Comunidad de Madrid -y, como esto ya ha quedado fundamentado, no sería en principio preciso añadir nada más-.

   No obstante, conviene señalar que el argumento principal para la tesis a este respecto sostenida se apoya en la doctrina jurisprudencial dictada a propósito de los Planes urbanísticos aprobados en el contexto de la legislación estatal de 1.976 cuando éstos contenían cargas en suelo urbano -singularmente, en materia de cesiones para fines dotacionales- por encima de las contempladas de modo tasado en aquella legislación. Salvo que las reparcelaciones o las específicas técnicas de gestión (transferencias de aprovechamientos urbanísticos) que instrumentaban tales cargas no previstas legalmente hubieran sido voluntarias, la jurisprudencia de modo uniforme rechazaba su validez, por considerar que la aptitud del Plan urbanístico para completar el estatuto de la propiedad del suelo no tenía tanto alcance.

   Al respecto, baste con citar las SSTS de 31 de enero de 1.995 (Ar. 457) y de 30 de noviembre de 1.993 (Ar. 8.801) y las que ambas citan. 

   La conclusión, hoy, es que, en defecto de cobertura legal, el Plan no podría por sí solo establecer válidamente esa carga urbanística adicional.

                                    C  O  N  C  L  U  S  I  O  N  E  S

   1ª) Incluso en el contexto legal anterior a 1.998, la doctrina científica más cualificada criticaba el carácter artificioso de la distinción entre sistemas generales y locales, resaltando que su finalidad última era la asignación de un régimen jurídico diferenciado mediante el cual el coste de su obtención y realización recaía sobre toda la comunidad en el primer caso y sólo sobre los propietarios del ámbito afectado, en el segundo.

   2ª) Esa finalidad obligaba, por tanto, a configurar como un concepto estratégico el de los sistemas generales, de tal modo que debían ser aquéllos que realmente satisfacieran un interés general de toda la colectividad -o la mayor parte de la misma- sin representar un especial beneficio para ninguno de sus ámbitos de ejecución del planeamiento concretos, y donde, consiguientemente, la justicia demandaba que a su coste concurrieran todos los ciudadanos a través del Presupuesto municipal.

   3ª) En la doctrina científica se fue abriendo también paso la tesis de que los propietarios de un ámbito debían participar porcentualmente en el costeamiento de servicios o equipamientos externos a su perímetro, los cuales prestaran también un servicio, aunque compartido, a sus terrenos.

   4ª) La jurisprudencia de los Tribunales fue relativizando por diversos procedimientos la idea de que el sistema local a costear por los propietarios del ámbito sólo pudiera ser el que prestara un servicio exclusivo al mismo, estableciendo la doctrina del interés cualificado, fundamental o especial, para justificar que sistemas, en principio, de interés supralocal, pudieran ser gestionados en el seno del conjunto de propietarios de una actuación.

   5ª) La jurisprudencia también acabó poniendo el énfasis en que lo esencial era el mantenimiento de la equidad en el reparto de cargas y beneficios y que éste no se viera comprometido por la inclusión de cargas desproporcionadas -soslayando muchas veces si eran de interés estrictamente local o generales-, de tal manera que, cuando ese principio no se veía comprometido, y así se corroboraba pericialmente, la inclusión de los terrenos litigiosos en el ámbito de gestión se consideraba correcta.

   6ª) Después de la Ley estatal de 1.998, y en el contexto del reparto de competencias trazado en esta materia por la STC 61/1.997, de 20 de marzo, hoy no hay discusión en cuanto a que los terrenos afectos a sistemas generales son siempre de cesión obligatoria cuando se incluyen en el respectivo ámbito.

   7ª) La concreta cuestión de si está comprendida en la carga de urbanizar, en congruencia con el deber de cesión antedicho, la realización de los sistemas generales no obtiene respuesta uniforme en la interpretación que la doctrina hace de la Ley estatal.

   8ª) Ahora bien, cuando la legislación autonómica da cobertura a esa carga, teniendo en cuenta que es constitucionalmente legítimo que por esa vía se aumenten los deberes básicos del propietario establecidos en la legislación estatal, no hay dificultad en entender la carga del costeamiento de los sistemas como propia del conjunto de propietarios afectados por la actuación.

                                               A  P  É  N  D  I  C  E   

         RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL SUPREMO SELECCIONADAS

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 1.993 (Ar. 1.585), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias:

   Sistemas generales en suelo urbanizable no programado. Alegado el carácter genérico del Programa de Actuación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), al no efectuar previsiones sobre la realización de aquéllos ni referencia a plazos. Aspectos especificados y matizados por el Estudio Económico-Financiero, de donde resulta la validez de dicho Programa (FD 4º de la apelada). Desestimación del recurso. Precepto estudiado: Art. 41 RP. Vinaroz (Castellón de la Plana).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1.993 (Ar. 1.785):

   Expropiación para la apertura de la Avenida Roma. Ocupación de casi 10.000 metros cuadrados de la finca de la recurrente. Acuerdo municipal de concesión de aumento del volumen de edificación del resto de la finca, equivaliendo al de la parte expropiada, solución alternativa al pago del justiprecio. Posterior modificación del acuerdo en base a que la apelante no acreditó no haber recibido justiprecio. Improcedencia de ésta: No estaba sujeta aquella condición a plazo concreto. Tarragona.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 1.993 (Ar. 2.610), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Álamo:

   Impugnación de la Unidad de Actuación A-2 del PGOU por inclusión de terrenos destinados a centro de EGB considerado sistema general por el recurrente. “La cuestión” “consiste en dilucidar si la inclusión del Centro Escolar en el ámbito de la Unidad de Actuación supone que ésta no sea viable económicamente”. Con independencia de su carácter de dotación “local” o “general”, el requisito fundamental de la delimitación de estas unidades o polígonos devaluados es el de “que permitan la distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento”. Para que sean pertinentes las cesiones, las dotaciones previstas sobre los respectivos terrenos habrán de estar al servicio del polígono o unidad, pero no de una manera exclusiva sino que basta con que tal servicio o utilidad para aquéllos sea “fundamental”, de acuerdo con la doctrina legal que se invoca. El éxito alegatorio en estos casos requiere un especial esfuerzo probatorio, según la doctrina legal precedente, que se confirma. No queda acreditado en el proceso “que se produzca una injusta distribución de los beneficios y las cargas” ni que sea por ello procedente la exclusión del terreno litigioso de aquel ámbito de ejecución, medida excepcional según el art. 79 RG. Ello propicia la confirmación del acto administrativo impugnado. Preceptos estudiados: Arts. 117.3 TRLS-1.976 y 36.3 y 79 RG. Calahorra (La Rioja).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1.993 (Ar. 5.024), Sala 3ª, Sección 5ª:

   Elección del sistema de cooperación -modificando el antes previsto de expropiación- para el desarrollo de polígono donde se incluyen -para su gestión- los terrenos destinados a nueva Estación de Autobuses. Impugnación por particular, al estimar que se vulnera el principio de equidistribución. Desestimación. Valls (Tarragona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1.993 (Ar. 8.502), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López:

   Impugnación del Estudio de Detalle 5.2 de la Plaza de Castilla de Madrid y de la consiguiente delimitación del polígono de ejecución. Alega el Canal de Isabel II, recurrente, que habría debido incluirse el terreno de su propiedad ubicado en la Plaza, y que su exclusión supone contribuir a las cargas del planeamiento sin participar en sus beneficios. Alegación improcedente: Los terrenos en cuestión van a seguir adscritos a los usos propios del Canal -con las instalaciones subterráneas y de superficie allí existentes-. Su petición habría tenido justificación si se les hubiera asignado un (nuevo) uso dotacional -carga urbanística-, sin entonces incluirles en el polígono -a efectos de participar en los beneficios-, pero no concurre tal circunstancia. Precepto estudiado: Art. 117.3 TRLS-1.976. Madrid.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1.994 (Ar. 1.456), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Antonio Nabal Recio:

   Doctrina legal recaída para el acogimiento de la técnica operativa del aprovechamiento tipo y sus transferencias antes de 1.990: Recapitulación. “Tratándose de sistemas generales, (...) la transferencia de aprovechamientos urbanísticos como técnica alternativa no es contraria a los preceptos legales (del TRLS-1.976), resulta menos onerosa (que la expropiación), cumple mejor los principios de equidistribución y de participación de la comunidad en las plusvalías y, bien aplicada, puede propiciar el que la misma dinámica urbana facilite la recuperación de los viejos centros”. El aprovechamiento que corresponde a tales terrenos se materializa después, aunque sea en otra unidad de ejecución. Validez de la técnica articulada en las Normas Subsidiarias impugnadas. Precepto estudiado: Art. 83 TRLS-1.976. La Eliana (Valencia).  

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 1.994 (Ar. 4.622), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Juan García-Ramos Iturralde:

   Impugnación de Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación Francesc Maciá por estimar indebidamente incluido en su ámbito terreno destinado a sistema general de espacio público -zona verde- que ocupa el 22% de su superficie. Alegada desproporción en el reparto de cargas. Dictamen pericial obrante en Autos que no corrobora la tesis de la desproporción. El requisito fundamental de la delimitación de estos ámbitos es el permitir “la distribución justa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento”, y este objetivo ha sido satisfecho por la delimitación impugnada. A ello se suma el haber atacado de modo incorrecto la valoración de la respectiva prueba por la Sentencia de instancia. Desestimación del recurso. Precepto estudiado: Art. 117.3 TRLS-1.976. L’ Arboc del Penedés.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1.995 (Ar. 5.834), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Antonio Nabal Recio:

   Impugnación por los titulares de una concesión administrativa (para la ejecución y explotación de un sistema general -puerto deportivo-) de enajenación por el Ayuntamiento de terrenos que le corresponden en el Plan Parcial P-1 “Torre Galera”. Alegación de que el exceso de aprovechamiento del sector, materializado en aquellos terrenos, tenía que haberse dedicado prioritariamente a la adjudicación de suelo para los propietarios de terrenos afectados por sistemas generales”. Improcedencia de la impugnación, por falta de legitimación, al no tratarse de propietarios de terrenos privados sino de concesionarios de un sistema general radicante en dominio público. Almuñécar (Granada).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.995 (Ar. 3.796), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Antonio Nabal Recio:

   Calificación de suelo como sistema general de equipamiento, afecto a la ampliación de Centro escolar “Santa Ana”, manifestación del ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento, sujeta a control judicial. Doctrina legal respecto a las técnicas de dicho control y a los requisitos para el éxito de los recursos contra proyecciones concretas de aquélla. Ampliación del Centro mediante terrenos urbanos y separados por una calle, y no mediante los rústicos colindantes: Razonabilidad de la decisión. La calle -de 6 metros de anchura- era peatonal y los terrenos rústicos estaban parcialmente edificados. Falta de acreditación del carácter arbitrario de la calificación, que impide la anulación de la misma. Premiá de Dalt (Barcelona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1.995 (Ar. 5.855), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Álamo:

   Impugnación de determinación del PGOU según la cual la obtención de los terrenos adscritos a sistemas generales será el de cesión gratuita bien directamente bien mediante una llamada compensación o reparcelación, alegándose que no se clasifica suelo urbanizable programado con cargo al cual se podrían obtener. Improcedencia de la alegación al clasificarse suelo como urbanizable no programado el cual, mediante un PAU, se convertiría en programado, permitiendo así la mecánica de la obtención de los sistemas generales con cargo a la técnica del exceso de aprovechamiento. Preceptos estudiados: Arts. 85.2 y 84.3 TRLS-1.976. Ávila.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1.995 (Ar. 6.273):

   Valoración de terrenos en suelo urbano para la ejecución del parque municipal “Santa Cristina” -sistema general-. Carácter de suelo urbano por concurrir los servicios del art. 78 TRLS-1.976. Carencia de aprovechamiento en el planeamiento que se ejecuta: “Se ha de atender al de las parcelas próximas más representativas, de manera que se obtenga una adecuada y justa indemnización por la expropiación en virtud del principio de equidistribución”. Doctrina jurisprudencial consolidada al respecto. Oleiros (La Coruña).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1.995 (Ar. 8.793):

   Acepción “sustancialista” del concepto de sistema general. San Miguel de Salinas (Alicante).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 1.995 (Ar. 8.984), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil:

   Impugnación de proyecto de reparcelación de polígono en que se han incluido terrenos para la nueva Estación de Autobuses, alegándose vulneración del principio de equidistribución. Desestimación, al acreditarse pericialmente “que no se ha producido menoscabo ni merma de los derechos del recurrente” y al no ser éste capaz de probar lo contrario. Valls (Tarragona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1.995 (Ar. 9.354), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero:

   Impugnación del Plan Especial de Accesos al Parque Metropolitano y Área Deportiva de Colonia Güell y Sant Boi de Llobregat en la determinación relativa a la previsión de obtención del suelo afecto a los sistemas generales “mediante la cesión anticipada a cuenta de las cargas correspondientes a los sectores de suelo urbanizable programado donde están ubicados”. Improcedencia de la determinación: Cuando la ejecución del sistema general se encauza mediante Plan Especial, el sistema de actuación será la expropiación forzosa, mientras que si lo fuera mediante Plan Parcial podrían ser aplicados cualesquiera de los otros sistemas. Preceptos estudiados: Arts. 134.2 TRLS-1.976 y 31.4 RG. Corporación Metropolitana de Barcelona.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de enero de 1.996 (Ar. 356):

   Valoración de terrenos calificados como sistema general en suelo urbano. Garantía del principio de equidistribución. Lalín (Pontevedra).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1.996 (Ar. 1.648), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias:

   Impugnación de la delimitación de la Unidad de Actuación LE 11 del PGOU alegándose que el equipamiento escolar y las zonas verdes que prevé están al servicio de más ciudadanos que los propios de la Unidad. Límites que se impone a la potestad de planeamiento en este terreno: Doctrina legal. Si las unidades de actuación han de permitir la distribución justa de los beneficios y las cargas, no puede reputarse bien delimitada una donde se incluyan elementos urbanísticos al servicio del resto, y para que se produzca al menos esa distribución justa habrá que comprender una mayor extensión superficial comprensiva de todos aquellos terrenos a los que se beneficie. Pero el caso enjuiciado es singular: Infructuosa probanza del carácter arbitrario de la delimitación, del exceso de las cargas y de la ilegalidad de las cesiones por no estar al servicio de la Unidad, mientras que, por el contrario, se ha corroborado que la Unidad permite la equidistribución de beneficios y cargas. Relevancia de este último dato: Validez de la delimitación. Córdoba.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 1.996 (Ar. 1.653), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil:

   La consideración de los espacios interiores del puerto como vías pertenecientes sin más al sistema general viario es contraria a Derecho siempre que el Estado alegue el supuesto de perturbación en el ejercicio de sus propias competencias. En el caso enjuiciado, se alega que la finalidad de las obras realizadas para el cierre portuario, coincidente con el recinto aduanero, quedaría desvirtuada en cuanto se permitiera el libre acceso y tránsito de vehículos y personas, y también que la consideración de los viales interiores como viales municipales “acarrearía inconvenientes en las mercancías depositadas en dicha zona, tanto facilitando los delitos contra la propiedad como creando situaciones de peligro para la población en caso de mercancías inflamables o tóxicas, las cuales serían susceptibles de ser manipuladas por particulares al tener el paso de esa zona franco”. Acreditada, pues, la perturbación en las competencias superiores que la calificación urbanística arrastraría consigo. Procedencia de su anulación. Preceptos estudiados: Arts. 19 y 20 de la Ley de Puertos de 1.928. Villagarcía de Arosa (Pontevedra). 

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1.996 (Ar. 1.856), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Jaime Barrio Iglesias:

   “Las Unidades de Actuación no son más que superficies artificiales de suelo que se delimitan con la única finalidad de dividir el territorio a efectos de la ejecución del planeamiento”. El Ayuntamiento con la delimitación impugnada no trataba de realizar operación urbanística alguna en ejecución de su PGOU sino otorgar más terreno a computar en relación a edificio construido en virtud de licencia anulada por exceso de la edificabilidad permitida, para evitar las gravosas consecuencias económicas que le supondría la ejecución de la Sentencia anulatoria de dicha licencia. Alegada en el caso desviación de poder al efectuar así tal delimitación. Doctrina legal al respecto: Recapitulación. Concurrencia en el supuesto enjuiciado. Anulación. Amurrio (Vizcaya).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 1.996 (Ar. 2.822), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Álamo:

   Acepción formalista del concepto de “sistema general”. Si no se realizan pruebas que desvirtúen el carácter otorgado a la dotación, prevalece el criterio municipal. Vía de comunicación, denominada de circunvalación, que afecta a toda la zona Norte del casco urbano del Municipio. Informe del arquitecto municipal que manifiesta no tratarse de un sistema general. Válida inclusión de los respectivos terrenos en el ámbito de la Unidad de Actuación litigiosa. Preceptos estudiados: Arts. 117.4 TRLS-1.976 y 36.3 RP. Rafelbuñol (Valencia).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1.996 (Ar. 2.939), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil:

   Petición al Ayuntamiento para clasificar como urbanos determinados terrenos calificados como “sistema general de parques, jardines y equipamientos” por contar los mismos con los cuatro servicios requeridos al efecto. Procedente denegación de lo solicitado, al ser independiente dicha calificación de la clase de suelo. Preceptos estudiados: Arts. 26.2 RP en relación con 12.1.b) TRLS-1.976. Parets del Vallés (Barcelona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 1.996 (Ar. 3.261), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil:

   Calificación como “sistema general de protección de acantilados” asignada a las parcelas del recurrente -con la finalidad de protección del paisaje conformado por tales elementos-. Compatibilidad de dicha calificación con la clasificación del suelo como urbano. Pero improcedencia de utilizar la calificación como sistema general con el fin descrito, al no estar entre los asignados legalmente a aquéllos y al existir diversas técnicas al efecto en la legislación -v. gr., arts. 11.3, 12.1.d) y 80.2 TRLS-1.976 y 27.2 RP en relación con los dos primeros-, máxime cuando esta calificación impone la privación de la propiedad mientras que las otras técnicas simplemente le imponen limitaciones a su ejercicio. “Sedicente sistema general”, que ha de ser suprimido. Preceptos estudiados: Arts. 12.1.b) TRLS-1.976, 25.1.c) y 26.2 RP. Lloret de Mar (Gerona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1.996 (Ar. 6.075):

   Expropiación de terrenos en 1.946 para la ejecución de los accesos complementarios a la Estación de Chamartín y la obtención de suelo para situarlo en el mercado con el fin de lograr su ordenada y normal edificación en la zona. Ese fin primordial no se ha cumplido en relación con los terrenos objeto de una concreta reversión al no haberse enajenado pese a haber transcurrido más de cinco años y más de dos desde la solicitud de retrocesión. Por ello, ha nacido para los antiguos propietarios o sus causahabientes el derecho de reversión. Preceptos estudiados: Arts. 54 LEF y 64.2 REF.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1.996 (Ar. 7.381), Sala 3ª, Sección 5ª:

   Acepción “sustancialista” del concepto de sistema general. Sant Celoni (Barcelona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1.996 (Ar. 6.194), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Antonio Nabal Recio:

   Impugnación del PGOU en el extremo relativo a la calificación de terrenos de “El Confital” como sistema general de espacios libres destinado a parque urbano, previéndose su obtención mediante compensación con igual superficie en dos polígonos exteriores a ejecutar uno por expropiación y otro por compensación en cuatrienios diferentes, remitiéndose la ejecución a la aprobación del Plan Especial de La Isleta. Improcedencia: Es necesario determinar previamente el aprovechamiento medio del suelo programado para cada cuatrienio y en el caso enjuiciado ni siquiera se prevé el plazo para la aprobación del Plan Especial. En el polígono donde se pretenden llevar a cabo la materialización de aprovechamientos estaba previsto el sistema de expropiación, de donde resulta la inviabilidad de poder compensar a aquellos propietarios en él. Preceptos estudiados: Arts. 134.2 TRLS-1.976 y 54.1 RP Las Palmas de Gran Canaria.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1.997 (Ar. 891):

   Calificación como sistema general, independiente de la clase de suelo. Circunstancia relevante a efectos de su valoración.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 1.997 (Ar. 1.146):

   La calificación de parcelas para usos adscritos al sistema general de equipamiento universitario -Universidad Politécnica- no vulnera el principio de autonomía de la Universidad. Madrid.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1.997 (Ar. 6.671), Sala 3ª, Sección 2ª, Ponente Excmo. Sr. D. Ramón Rodríguez Arribas:

   Cabe el establecimiento de contribuciones especiales para la ejecución de sistemas generales cuando resultan propietarios especialmente beneficiados. Santa Pola (Alicante).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1.997 (Ar. 8.000), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón:

   El art. 69 TRLS-1.976, solución a “la tardanza en la aplicación del planeamiento”, permite a los propietarios de terrenos con falta de aprovechamiento urbanístico y de la posibilidad de la justa distribución de beneficios y cargas solicitar al Ayuntamiento la activación del procedimiento de obtención de su terreno, mediante el justo precio del mismo, una vez que transcurre el plazo legalmente previsto. Cangas de Narcea (Asturias).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1.997 (Ar. 9.442), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez:

   Pretensión del Canal de Isabel II -organismo encargado del suministro de agua en la zona de la capital- de participar en el reparto de los beneficios urbanísticos derivados del Plan Parcial 1.7 del Ensanche Este de San Blas, alegando que tiene terrenos ubicados en su sector. Improcedencia de la pretensión, al no derivarse carga alguna de la nueva ordenación para el organismo citado: Sus terrenos siguen destinados al mismo servicio público. Si la edificabilidad que reclama corriese a cargo del polígono, los propietarios estarían sufragando unos sistemas generales al servicio de la generalidad de la ciudad. Preceptos estudiados: Arts. 117.3 y 126.1 TRLS-1.976. Madrid.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1.998 (Ar. 1.538), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho:

   La posibilidad de simultanear el deber de urbanizar y el de edificar exige no sólo que no se incluya el terreno en ámbitos para la ejecución del Plan sino que no se deba incluir, puesto que éste es el instrumento inexcusable para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios. Exégesis del art. 117 TRLS-1.976. Pájara (Las Palmas de Gran Canaria).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1.998 (Ar. 1.897), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil:

   Resolución municipal que califica determinada parcela como equipamiento colectivo y que prevé el procedimiento expropiatorio para su adquisición. Validez de la misma al tratarse de un sistema general, para cuya obtención es tradicional aquel sistema. Preceptos estudiados: Arts. 117.1 TRLS-1.976 y 194.a), 197 y 198 RD. Vilanova y la Geltrú.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1.998 (Ar. 2.471), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón:

   Procedimiento de impugnación de Plan Parcial de iniciativa particular al que se atribuye vulneración del principio de equidistribución. Falta de acreditación por la recurrente de su alegada titularidad sobre parcelas dentro del ámbito espacial objeto del planeamiento litigioso: Improcedencia del recurso -aun siendo la recurrente el Estado-. Llosa (Castellón de la Plana).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1.998 (Ar. 2.472), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho:

   Cambio -imputado por el recurrente pero inexacto- de la calificación de terrenos destinados a zona verde, que en el Plan anterior se adscriben al respectivo sistema general y en el revisado se configuran como dotación local inserta en Unidad de Actuación. La determinación litigiosa -caracterización como “local” o “general” de la dotación- “no responde a una opción discrecional para el Municipio, por lo que ese cambio revelaría una determinación ilegal en alguno de aquellos Planes, aunque no necesariamente en el posterior”. Falta de prueba del carácter general de la dotación prevista: Improcedencia del recurso. Arnedo (La Rioja).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1.998 (Ar. 2.473), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil:

   El incumplimiento del deber de urbanizar simultáneo al de edificar provoca la caducidad de la licencia de obras y la inviabilidad de la licencia de primera ocupación -consecuencia ésta última derivada del precepto reglamentario aplicable-. Precepto estudiado: Art. 40.3 RG. Valladolid.

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de abril de 1.998 (Ar. 3.368), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho:

   Impugnación de la delimitación de la Unidad de Actuación Nº 5, aduciéndose vulneración del principio de equidistribución, además del de “uniformidad” y “racionalidad”. De una superficie de 4.703 m., 834 están destinados a viales y 2.372 a espacio público, restando 1.497 edificables: Habiéndose elegido el sistema de compensación, y sin que se haya acreditado la dificultad de garantizarlo, puede concluirse en la viabilidad de la equidistribución en ese ámbito, verdadero principio rector y límite esencial para la discrecionalidad municipal al efectuar la delimitación de estos ámbitos, de donde se sigue la validez de la delimitación efectuada. Para poder estimar la alegación de pertinencia del sistema de expropiación, hay que acreditar “que ésta es necesaria por no poder garantizarse por los otros sistemas la justa distribución de beneficios y cargas” -no prestándose atención al carácter local o general de las dotaciones litigiosas-. Luego, nuevamente ese principio es el verdadero eje de la actuación administrativa en este terreno. Benicarló (Castellón de la Plana).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1.998 (Ar. 3.837), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho:

   Redacción de proyecto de ampliación del servicio de abastecimiento de agua. Improcedencia de girar su coste a propietarios de un ámbito concreto, al exceder de los gastos que son de interés para la ejecución de un área concreta. Nulidad de las cuotas de urbanización giradas al efecto. Preceptos estudiados: Arts. 122.1.a) TRLS-1.976 y 26 RP. La Puebla de Alfindén (Zaragoza).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1.998 (Ar. 3.841), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero:

   Impugnación de delimitación de Unidad de Actuación Nº 12, al estimarse que se incluyen indebidamente terrenos en grado de urbanización heterogéneo. Improcedencia del recurso: La Ley sólo supedita la delimitación de estos ámbitos a que sean susceptibles de asumir las cesiones pertinentes, a que posibiliten la equidistribución y a que su entidad justifique técnica y económicamente la autonomía de la actuación, pero no al mayor o menor grado de urbanización. Esa circunstancia dará lugar a diferentes valoraciones de las aportaciones de cada propietario pero no afecta a la validez de la delimitación. Hostalric (Gerona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1.998 (Ar. 5.866), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez:

   Innecesariedad de la audiencia previa a los propietarios afectados en los procedimientos aprobatorios de Planes de iniciativa pública: Doctrina legal. Calificación de terrenos con destino a viales. Al excluirse de una inicial Unidad de Actuación S-13, se prevé el mecanismo compensatorio de la expropiación, que garantiza la equidistribución. Validez de la determinación del PGOU. Precepto estudiado: 54.1 TRLS-1.976. Castell-Platja d’ Aro (Gerona).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1.998 (Ar. 6.951), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez:

   Delimitación de ámbitos de ejecución en el PGOU “con carácter meramente indicativo”: Prematura la anulación de los mismos ya que, en caso de quiebra del principio de equidistribución -fundada en la hipotética inclusión de terrenos para sistemas generales (variante de la CN-340)-, habrá lugar a impugnar la delimitación definitiva del respectivo ámbito en el momento de su aprobación efectiva. Viabilidad de los convenios urbanísticos para la gestión y para la preparación de nuevos planeamientos: Doctrina legal. Preceptos estudiados: Arts. 234 TRLS-1.976 y 38 RG. Alcoy (Alicante).

   - Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1.998 (Ar. 7.981), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón:

   Determinación del PGOU que se remite a las Unidades de Actuación previstas en suelo urbano según los planos de ordenación pero añadiendo que el ámbito respectivo de cada una “tiene carácter indicativo, debiéndose llevar a cabo la delimitación definitiva” “conforme al art. 38 del Reglamento de Gestión”. Impugnación de tal determinación: Improcedencia, al no poder hablarse de existencia real de un acto administrativo, que sólo ha iniciado su formación, con un primer esbozo de su posible concreción futura. Técnicamente, es un acto de trámite, que no decide directa ni indirectamente la delimitación futura, por lo que no es susceptible de admisión en vía jurisdiccional. Precepto estudiado: Arts. 118 y 38 RG. Alcoy (Alicante).
    
   - Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de noviembre de 1.998 (Ar. 8.007), Sala 3ª, Sección 5ª, Ponente Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho:

   Las cesiones de terrenos previstas legalmente deben producirse en el marco de las técnicas establecidas al efecto, de las que requisito previo es la delimitación del ámbito de ejecución para hacer efectivo el reparto equitativo de cargas y beneficios. Indebida exigencia de cesión de terrenos -para ensanchamiento de pasaje peatonal contiguo- impuesta como condición al otorgar licencia para reforma de una piscina y cuarto de maquinaria. Castelldefells (Barcelona).  

                       

                                 ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS 

LAUCOV, Ley 6/1.994, de 15 de noviembre, de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana

LDUM, Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid

LML, Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo

LMPTSU, Ley 9/1995, de 9 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid

LMTMU, Ley 9/1997, de 13 de octubre, de Medidas Transitorias en Materia de Urbanismo, de la Junta de Castilla y León 

LMUSU, Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid

LOTAUCAMAN, Ley 2/1.998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha 

LOTCAN, Ley 9/1.999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias

LRRU, Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo

LERESUV, Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones

TRLS-1976, Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

TRLS-1992, Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio

LSG, Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia

LUA, Ley 5/1.999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón

LUCYL, Ley 5/1.999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León 

PDSU, Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano

RDLML, Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo

RG, Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.

RP, Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.

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